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GRÁFICO 15 Gasto social por habitante, 1990-1991, 1996-1997 y 2002-2003 Gasto público social por habitante (dólares de 2000) 1.800 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0 68 76 109 114 126 136 149 170 180 Nicaragua Ecuador Guatemala Paraguay Honduras Fuente CEPAL, base de datos sobre gasto social. Bolivia El Salvador a. La cifra inicial corresponde al promedio 1994-1995. b. Promedio simple de los países, excluidos Bolivia y El Salvador. Perú Rep. Dominicana Colombia (En dólares de 2000) 267 300 Jamaica 395 488 600 Trinidad y Tobago Venezuela México 481 Promedio simple 1990-1991 1996-1997 2002-2003 610 Promedio ponderado 676 683 GRÁFICO 16 Gasto social con relación al producto interno bruto (18 países), 1990-1991, 1996-1997 y 2002-2003 Gasto público social como porcentaje del PIB 30 25 20 15 10 5 0 5,5 5,7 Trinidad y Tobago Ecuador 6,5 Guatemala 7,1 7,4 El Salvador Rep. Dominicana Fuente CEPAL, base de datos sobre gasto social. 8,0 Perú 8,8 Nicaragua a. La cifra inicial corresponde al promedio 1994-1995. b. Promedio simple de los países, excluidos Bolivia y El Salvador. 9,0 9,6 10,5 Paraguay Jamaica México Venezuela (En porcentajes) 11,7 13,1 Honduras 13,5 13,6 14,8 Colombia Bolivia Chile 1990-1991 1996-1997 2002-2003 13,1 Promedio simple 15,1 Promedio ponderado Brasil Panamá Panamá Costa Rica 763 774 Chile Brasil Costa Rica 1.071 Argentina Uruguay 1.283 Uruguay Argentina 20,9 19,4 17,3 18,6 19,1 DESARROLLO SOCIAL EN LOS PAÍSES IBEROAMERICANOS 33
ROLANDO FRANCO 34 GRÁFICO 17 América Latina (ocho países): distribución del gasto social en los quintiles de hogares Cuantía toal del gasto social 25 20 15 10 5 0 21,1% 5,3% 15,8% Quintil I Fuente CEPAL. (Volumen total del gasto = 100) 20,1% 19,8% 7,1% 13,0% 8,7% 11,1% 18,5% 9,9% 20,5% 11,7% 8,7% 8,8% Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V Gasto en seguridad social Gasto social sin seguridad social Promedio simple correspondiente a Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador y Uruguay. utilizados y el impacto que provocan sobre los beneficiarios de los programas. Se supone que el gasto social debería ser un canal de redistribución del ingreso. Sin embargo, no siempre es así. El gráfico 17 permite apreciar que cada uno de los quintiles de la distribución del ingreso recibe más o menos la misma proporción de los recursos públicos, lo que demuestra que el gasto social no es suficientemente redistributivo. 48 Hay programas con impacto redistributivo elevado, como sucede con la educación básica y la salud primaria, la educación media, los programas nutricionales, etc. Pero otros, fundamentalmente, la educación universitaria y, sobre todo, la seguridad social favorecen a los estratos de mayores ingresos. 3. Eficiencia e impacto El resultado redistributivo del gasto social es una medición incompleta. Indica que los recursos se han destinado a una población objetivo de menores ingresos, pero nada indica respecto a si las políticas y programas que se financian con esos recursos y que se orientan a dicha población están alcanzando los objetivos que se propusieron. Aquí es necesario distinguir entre fines y medios. Los medios son la infraestructura construida o arrendada, los insumos y productos adquiridos, y los salarios pagados –a lo que se destina el financiamiento–. Pero el que se disponga de esos medios no necesariamente implica que se estén alcanzando los objetivos de la política o el programa. No se hace política social para construir escuelas o pagarle a los maestros. Se incurre en esos costos para alcanzar el objetivo de la educación que es transmitir ciertos conocimientos y valores. Muchas mediciones de la calidad de la educación llevadas a cabo en países de la región muestran que se realizaron inversiones y gasto corriente en la compra de insumos y productos y que, pese a ello, los supuestos beneficiarios del programa no han recibido o no han incorporado lo que pretendían los objetivos de la política educacional. En definitiva, se puede gastar mucho, y gastar mal. Los recursos pueden ser malgastados, no utilizados eficientemente (por ejemplo, teniendo costos de administración demasiado elevados, pagando sobreprecios por los insumos y productos necesarios para el programa, etc.). Incluso cuando los recursos se utilizan eficientemente, nada asegura que los resultados del programa no se vean afectados por factores «externos» que impidan obtener los resultados que se buscan. 49 Por lo mismo, conviene insistir que la única manera de verificar que el programa está logrando sus objetivos es la evaluación de impacto. Éste es un resultado que se da «fuera» del programa y que, por tanto, no puede conocerse simplemente analizando la contabilidad del mismo. El impacto son los cambios que la intervención concreta busca provocar en la población objetivo. Esto sólo puede conocerse comparando la situación de dicha población antes de que comience el programa (línea basal) y comparándola con la situación que ella tenga en algún momento posterior, luego de haber sido sometida durante un período de tiempo relevante al tipo de atención proporcionada por el programa. 4. Institucionalidad y autoridad social En muchos casos, las políticas antipobreza suelen ser una sumatoria de programas aislados, fragmentados y no coordinados. La organización sectorial que sigue predominando en lo social influye en esta situación. Esto exige refor-
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