Foro Iberoamericano de Desarrollo Social - Segib

ROLANDO FRANCO
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GRÁFICO 17 América Latina (ocho países): distribución
del gasto social en los quintiles de hogares
Cuantía toal del gasto social
25
20
15
10
5
0
21,1%
5,3%
15,8%
Quintil I
Fuente CEPAL.
(Volumen total del gasto = 100)
20,1% 19,8%
7,1%
13,0%
8,7%
11,1%
18,5%
9,9%
20,5%
11,7%
8,7% 8,8%
Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V
Gasto en seguridad social Gasto social sin seguridad social
Promedio simple correspondiente a Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,
Ecuador y Uruguay.
utilizados y el impacto que provocan sobre los beneficiarios
de los programas. Se supone que el gasto social debería ser
un canal de redistribución del ingreso. Sin embargo, no siempre
es así. El gráfico 17 permite apreciar que cada uno de
los quintiles de la distribución del ingreso recibe más o menos
la misma proporción de los recursos públicos, lo que demuestra
que el gasto social no es suficientemente redistributivo. 48
Hay programas con impacto redistributivo elevado, como
sucede con la educación básica y la salud primaria, la educación
media, los programas nutricionales, etc. Pero otros, fundamentalmente,
la educación universitaria y, sobre todo, la
seguridad social favorecen a los estratos de mayores ingresos.
3. Eficiencia e impacto
El resultado redistributivo del gasto social es una medición
incompleta. Indica que los recursos se han destinado a una
población objetivo de menores ingresos, pero nada indica
respecto a si las políticas y programas que se financian con
esos recursos y que se orientan a dicha población están alcanzando
los objetivos que se propusieron.
Aquí es necesario distinguir entre fines y medios. Los
medios son la infraestructura construida o arrendada, los insu-
mos y productos adquiridos, y los salarios pagados –a lo
que se destina el financiamiento–. Pero el que se disponga
de esos medios no necesariamente implica que se estén alcanzando
los objetivos de la política o el programa. No se hace
política social para construir escuelas o pagarle a los maestros.
Se incurre en esos costos para alcanzar el objetivo de
la educación que es transmitir ciertos conocimientos y valores.
Muchas mediciones de la calidad de la educación llevadas
a cabo en países de la región muestran que se realizaron
inversiones y gasto corriente en la compra de insumos y
productos y que, pese a ello, los supuestos beneficiarios del
programa no han recibido o no han incorporado lo que pretendían
los objetivos de la política educacional. En definitiva,
se puede gastar mucho, y gastar mal. Los recursos pueden
ser malgastados, no utilizados eficientemente (por ejemplo,
teniendo costos de administración demasiado elevados,
pagando sobreprecios por los insumos y productos necesarios
para el programa, etc.). Incluso cuando los recursos se
utilizan eficientemente, nada asegura que los resultados del
programa no se vean afectados por factores «externos» que
impidan obtener los resultados que se buscan. 49
Por lo mismo, conviene insistir que la única manera de
verificar que el programa está logrando sus objetivos es la
evaluación de impacto. Éste es un resultado que se da «fuera»
del programa y que, por tanto, no puede conocerse simplemente
analizando la contabilidad del mismo. El impacto
son los cambios que la intervención concreta busca provocar
en la población objetivo. Esto sólo puede conocerse comparando
la situación de dicha población antes de que comience
el programa (línea basal) y comparándola con la situación
que ella tenga en algún momento posterior, luego de haber
sido sometida durante un período de tiempo relevante al tipo
de atención proporcionada por el programa.
4. Institucionalidad y autoridad social
En muchos casos, las políticas antipobreza suelen ser una
sumatoria de programas aislados, fragmentados y no coordinados.
La organización sectorial que sigue predominando
en lo social influye en esta situación. Esto exige refor-