R. GAROFOLI-G.FERRARI, Manuale di diritto amministrativo,

amministrativo sui profili risarcitori, per poi scrutinare la natura dei rapporti intercorrenti tra le due azioni di annullamento e di
risarcimento.L’esigenza di condurre un’analisi non congiunta delle due problematiche si pone sol che si consideri l’ontologica
diversità delle stesse, l’una attinente alla delimitazione dell’ambito di cognizione e di potestà decisoria da riconoscere al giudice
ordinario e a quello amministrativo, l’altra alla concreta conformazione delle due differenti tecniche rimediali e del loro reciproco
atteggiarsi.
A rendere ancor più complesso l’esame delle questione relativa al riparto di giurisdizione soccorre la necessità di tener conto delle
implicazioni applicative, talvolta dirompenti, innescate dalla importante sentenza 6 luglio 2004, n. 204, con cui la Corte
costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale degli artt. 33 e 34 del d. lgs. n. 80/1998, al contempo enunciando taluni
principi destinati a condizionare l’interprete impegnato nell’individuazione del giudice innanzi al quale portare la pretesa
risarcitoria che si intende formulare contro la P.A.: tra questi, soprattutto, quello secondo cui la giurisdizione del G.A. presuppone
inevitabilmente l’inerenza della controversia all’esercizio del potere, sicché devono ritenersi estranei all’ambito di cognizione di
quel giudice le liti riguardanti i “comportamenti” dell’amministrazione e le relative conseguenze pregiudizievoli.
Evidenziata la complessità della tematica è opportuno procedere all’esame anteponendo all’analisi delle
principali tipologie di controversie risarcitorie per le quali si è posto il problema dell’individuazione del
giudice la ricostruzione delle regole generali che governano il sistema di riparto nel settore in esame. E’ al
riguardo opportuno procedere in modo diacronico distinguendo quattro distinte fasi evolutive del quadro
ordinamentale:
a) la prima è quella che si protrae fino alla sentenza 22 luglio 1999, n. 500 con cui le Sezioni unite di
Cassazione hanno riconosciuto in astratto la risarcibilità dei danni da lesione dell’interesse legittimo
ricostruendo al contempo il sistema di riparto;
b) la seconda è quella che, inaugurata dalla suddetta pronuncia delle Sezioni unite, si protrae fino all’entrata
in vigore della legge n. 205/2000;
c) la terza è compresa tra il 2000 e il 6 luglio 2004, data di pubblicazione della sentenza n. 204 della Corte
costituzionale;
d) la quarta è quella che prende avvio con il suddetto pronunciamento del Giudice delle leggi.
2. Il riparto prima di Cass. s.u., n. 500 del 1999.
La questione del riparto fra le giurisdizioni in materia di risarcimento del danno provocato da atti e
comportamenti della p.a. ha conosciuto un periodo di particolare fermento fra il 1998, allorché con
l’emanazione del d.lg. 80/98 si pose per la prima volta in modo pressante l’esigenza di fare chiarezza
sistematica nella materia del risarcimento dei danni provocati dalla p.a., ed il 2000, quando, con la
promulgazione della legge n. 205, la questione del riparto in tema di risarcimento del danno ha ricevuto
una sistemazione stabile ma non per questo priva a sua volta di aree di incertezza. Tra l’uno e l’altro
intervento legislativo si era peraltro registrata la presa di posizione delle Sezioni unite di Cassazione che
con sentenza n. 500 del 1999 avevano riconosciuto la giurisdizione del g.o. nelle controversie risarcitorie
vertenti su materie di giurisdizione generale di legittimità e quella del g.a. in quelle riguardanti materie di
giurisdizione esclusiva. Sulle argomentazioni sottese a tale definizione giurisprudenziale della problematica
e sulle difficoltà interpretative innescate dalle disposizioni introdotte dal d.lgs. n. 80/1998 e dalla l. n.
205/2000, si tornerà nel prosieguo.
Giova ora illustrare in via di estrema sintesi il dibattito sviluppatosi, già prima del 1998-99, attorno al tema
della risarcibilità degli interessi legittimi e dell’individuazione del Giudice innanzi al quale proporre le
domande di ristoro di cui si fosse riconosciuta l’ammissibilità.
Come rilevato, già prima del 1999, la stessa giurisprudenza della Corte suprema, pur affermando in
astratto la irrisarcibilità degli interessi legittimi, aveva tuttavia manifestato una tendenza ad ampliare
progressivamente l'area della risarcibilità dei danni derivanti dalla lesione di alcune figure di interesse
legittimo, di fatto « mascherando » da diritto soggettivo situazioni prive di tale consistenza (cfr. capitolo
precedente, paragrafo 2).
Tanto per i c.d. diritti suscettibili di affievolimento quanto per i diritti fievoli ab origine (entrambi in realtà
riconducibili al paradigma dell’interesse oppositivo), la vicenda risarcitoria era ricondotta entro un tipico
schema bifasico (annullamento dell’atto lesivo / riespansione del diritto / risarcimento del diritto
illegittimamente compresso) che vedeva il necessario coinvolgimento tanto del g.a. -nella fase
dell’annullamento- quanto del g.o. nella successiva vicenda risarcitoria.
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Corte cost. n.
204/2004 e il
riferimento ai
“comportamenti”
Le quattro fasi
Il doppio binario
imposto dalla
fictio del diritto
che rinasce