R. GAROFOLI-G.FERRARI, Manuale di diritto amministrativo,

3.1.1. Una fattispecie problematica: l’edilizia residenziale pubblica.
Di non agevole collocazione sotto il profilo della giurisdizione è la materia dell’edilizia residenziale pubblica.
Da un lato, infatti, l’edilizia residenziale pubblica rientra nella materia edilizia almeno dal punto di vista dell’attività esecutiva
dell’abitazione che poi dovrà essere assegnata; dall’altro, essa è riportabile alla nozione di pubblico servizio, trattandosi di
un’attività che ha il fine di agevolare, rispetto alla disponibilità di alloggi, le persone meno abbienti, con uno scopo che è
inevitabilmente di “preminente interesse generale” e pubblico, data la socialità del fine stesso e data la necessità di attuare i
disposti costituzionali dell’art. 3, comma 2, e 42, comma 2, Cost.
Il problema del riparto si è posto in giurisprudenza per le controversie aventi ad oggetto l’assegnazione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica o l’impugnazione dei provvedimenti di decadenza dall’assegnazione medesima.
Giova suddividere la trattazione distinguendo tre fasi evolutive: la prima precedente all’entrata in vigore dell’art. 33, d. lgs. n.
80/1998, la seconda successiva al varo della suddetta normativa, la terza, infine, destinata a prendere avvio all’indomani della
pronuncia della Corte costituzionale n. 204/2004.
A. Prima fase. Il riparto prima del d.lgs. n. 80 del 1998. a latere
Prima dell’entrata in vigore degli artt. 33 e 34 d.lgs. n. 80 del 1998, si riteneva per lo più che occorresse distinguere tra una prima
fase di carattere pubblicistico destinata a concludersi con l’emanazione del provvedimento di assegnazione dell’alloggio, nella
quale venivano in rilievo interessi legittimi e che, pertanto, era devoluta al giudice amministrativo; e una seconda fase, di natura
privatistica, in cui l’amministrazione non agisce più iure imperii, ma pone in essere una rapporto negoziale regolato dal diritto
privato con un soggetto privato, preciso ed individuato: rapporto la cui cognizione si riteneva devoluta al giudice ordinario.
Il provvedimento di assegnazione dell’alloggio fungeva, quindi, da spartiacque ai fini del riparto della giurisdizione: prima di esso
la giurisdizione era del G.A.; successivamente, istaurandosi tra la p.a. e il privato assegnatario un rapporto interamente regolato dal
diritto privato, la giurisdizione era del G.O.
Più specificamente, fino alla riforma del 1998, si riteneva che rientrassero nella giurisdizione amministrativa le questioni
riguardanti i provvedimenti di assegnazione od altri interventi (ad esempio, annullamento d’ufficio) assunti nell’esercizio dei poteri
discrezionali dell’ente pubblico assegnante.
Si riteneva, al contrario che non vi rientrassero le vicende aventi per oggetto l’esercizio di poteri speciali di risoluzione e recesso,
incidente sul rapporto di locazione che insorge in esito all’assegnazione; poteri il cui esercizio è collegato alla valutazione di
elementi obiettivi (disponibilità di altro alloggio; allontanamento dall’immobile.
B. Seconda fase. Entra in vigore il d.lgs. n. 80 del 1998. a latere
Dopo l’entrata in vigore degli artt. 33 e 34 d.lgs.n. 80 del 1998 ci si è chiesti se questo criterio di riparto, basato sulla distinzione tra
una prima fase anteriore al provvedimento di assegnazione, pubblicistica, ed una seconda fase, successiva all’assegnazione,
privatistica, potesse ancora essere utilizzato o, al contrario, se vi fossero ormai i presupposti per ampliare l’ambito della
giurisdizione amministrativa, riconducendo anche le controversie prima conosciute dal G.O. nell’alveo della nuova giurisdizione
esclusiva.
Soluzione, quest’ultima, accolta dalla prevalente giurisprudenza propensa ad optare, quindi, per la giurisdizione amministrativa
anche per le controversie che riguardano momenti successivi all’assegnazione.
3. Interviene Corte cost. n. 204/2004: al G.O. il contenzioso riguardante la fase esecutiva. A latere
Intervenuta la Corte cost. n. 204/2004, che ha circoscritto la giurisdizione esclusiva del G. A. al solo contenzioso nel quale è in
contestazione l’esercizio del potere, la Corte di Cassazione è dovuta ritornare sul tema.
Con ordinanza 23 dicembre 2004, n. 23830, infatti, le Sezioni unite, hanno sostenuto che “in base alla disciplina di cui all'art. 33 del
D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, nel testo sostituito dall'art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205, come risulta a seguito della sentenza di illegittimità
costituzionale parziale n. 204 del 2004 della Corte costituzionale, nella materia dell'edilizia residenziale pubblica - senz'altro ricompresa, per la finalità
sociale che la connota, in quella dei servizi pubblici - la giurisdizione del giudice amministrativo non è configurabile nella fase successiva al provvedimento
di assegnazione, giacchè detta fase è segnata dall'operare della P.A., non quale autorità che esercita pubblici poteri, ma nell'ambito di un rapporto
privatistico di locazione, tenuto conto che i provvedimenti adottati, variamente definiti di revoca, decadenza, risoluzione, non costituiscono espressione di
una ponderazione tra l'interesse pubblico e quello privato, ma si configurano come atti di valutazione del rispetto da parte dell'assegnatario di obblighi
assunti al momento della stipula del contratto, ovvero si sostanziano in atti di accertamento del diritto vantato dal terzo al subentro sulla base dei
requisiti richiesti dalla legge. Rientra pertanto nella giurisdizione del giudice ordinario la cognizione della controversia avente ad oggetto la legittimità o
meno della pretesa del figlio dell'assegnatario, che prospetti di avere i requisiti di legge - tra cui quello della convivenza - per il subingresso nel rapporto, di
subentrare al genitore deceduto nell'assegnazione dell'alloggio di edilizia residenziale pubblica”.
Al G.O. l’impugnativa della delibera di esclusione dalla cooperativa edilizia. A latere
Ancor più di recente sono intervenute sul tema le Sezioni unite di Cassazione che, con sentenza 24 maggio 2006 n. 12215, hanno
chiarito che nel campo della edilizia residenziale pubblica e segnatamente, in quello dell’assegnazione degli alloggi economici e
popolari, va distinta nettamente la fase di natura pubblicistica - caratterizzata dall'esercizio di poteri finalizzati al perseguimento di
interessi pubblici, e, corrispondentemente, da posizioni di interesse legittimo del privato - da quella di natura privatistica - nella
quale la posizione dell'assegnatario assume natura di diritto soggettivo, in forza della diretta rilevanza della regolamentazione del
rapporto tra ente ed assegnatario; sono pertanto da attribuire alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie attinenti
a pretesi vizi di legittimità dei provvedimenti emessi nella prima fase; mentre sono riconducibili alla giurisdizione del giudice
ordinario le controversie in cui siano in discussione cause sopravvenute di estinzione o di risoluzione del rapporto. Rientra,
pertanto, nella giurisdizione dell’A.G.O. una controversia proposta da un socio di una cooperativa edilizia avverso la delibera del
consiglio di amministrazione con la quale è stato escluso dalla cooperativa stessa; in tal caso, infatti, la controversia non inerisce
alla fase pubblicistica, ma attiene alle vicende del rapporto sorto per effetto del provvedimento di assegnazione, e tende a far
valere, attraverso la contestazione della delibera di esclusione, la titolarità del diritto soggettivo del socio alla conservazione del
godimento dell'immobile.
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