R. GAROFOLI-G.FERRARI, Manuale di diritto amministrativo,

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La prima questione che si è posta, all’indomani dell’entrata in vigore dell’art. 34, ha riguardato la stessa identificazione della materia urbanistica ed edilizia. Si è ritenuto che la materia edilizia dovesse essere identificata nella disciplina relativa all’attività costruttiva contenuta nel d.lgs. 6.06.2001, n. 380 (testo unico edilizia), con precipuo riferimento agli istituti del permesso di costruire, del contributo di costruzione, della denuncia d’inizio attività, del certificato di agibilità e della vigilanza sull’attività 45. In ogni caso, l’edilizia, a differenza dell’urbanistica, riguarda l’uso particolare del territorio, in quanto ancorato ad un determinato terreno e a determinati soggetti 46. Sotto altro profilo, il perimetro dell’attività edilizia può essere rintracciato, anziché attraverso il riferimento agli atti che ne segnano l’aspetto dinamico (c.d. aspetto funzionale), in relazione alla tipologia degli interventi edilizi, che ne demarcano l’ampiezza (c.d. aspetto strutturale). E ciò alla luce dell’elencazione che ne fornisce l’art. 3 del t.u. edilizia: a) interventi di manutenzione ordinaria, b) interventi di manutenzione straordinaria, c) interventi di restauro e di risanamento conservativo, d) interventi di ristrutturazione edilizia, e) interventi di nuova costruzione, a loro volta oggetto di ulteriore tipizzazione, f) interventi di ristrutturazione urbanistica. 6.2 Nozione di urbanistica. La requisizione in uso. Più complessa si presentava l’identificazione della materia urbanistica. In primo luogo, in considerazione dell’ampia nozione di urbanistica offerta dall’art. 34, esplicitamente collegata a “tutti gli aspetti dell’uso del territorio”, ci si è chiesti se si tratti di definizione autonoma (la norma adopera la locuzione “agli effetti del presente decreto”) ovvero se il suo contenuto debba essere ricondotto alla nozione tradizionale di urbanistica. L’espressione usata dal legislatore lascia chiaramente intendere il riferimento ad una nozione più lata ed autonoma 47. L’interpretazione lata, comprensiva di ogni intervento avente ad oggetto un riassetto del territorio, è stata del resto condivisa dalla Corte di legittimità laddove ha ritenuto che la materia dell’urbanistica non riguarda soltanto la disciplina pianificatoria, vale a dire l’esercizio della potestà amministrativa discrezionale di regolazione dell’uso del territorio che si risolve nell’adozione delle scelte urbanistiche, abbracciando la totalità degli aspetti dell’uso del territorio, nessuno escluso, ivi compreso quello gestionale concernente l’attuazione concreta della pianificazione mediante la realizzazione delle scelte urbanistiche. La nozione di urbanistica si estende pertanto ai procedimenti di esproprio, comprensivi sia della dichiarazione di pubblica utilità, sia degli atti di occupazione d’urgenza e relativi comportamenti esecutivi, come confermato da due argomenti entrambi decisivi, l’uno di carattere letterale e l’altro teleologico 48. Il primo è quello desunto dal successivo comma terzo dell’art. 34, che espressamente sottrae alla giurisdizione del giudice amministrativo le sole controversie in materia di indennità derivanti da atti di natura espropriativa o ablativa. La circostanza che il legislatore abbia avvertito l’esigenza di introdurre questa precisazione conferma la precisa intenzione di assegnare alla materia urbanistica la latitudine necessaria a coprire anche il procedimento di espropriazione. D’altra parte, il riferimento alle sole controversie in materia di indennità non è idoneo a ricomprendere il contenzioso in tema di occupazione invertita, fonte di un obbligo di risarcimento e non di mero indennizzo. Sul versante teleologico, è stato sottolineato lo stretto legame che intercorre tra la materia urbanistica e quella dell’espropriazione. Una diversa scelta sarebbe stata difficilmente compatibile con l’esigenza di concentrazione e coordinamento di controversie tra loro collegate, oltre che con le ragioni stesse sottese alla creazione di forme di giurisdizione esclusiva, volte a neutralizzare la difficoltà e la confusione innescate da criteri insicuri di riparto della giurisdizione in settori cruciali. Il problema della attitudine della nozione di urbanistica a ricomprendere la materia espropriativa si è del resto ridimensionato per effetto dell’entra in vigore dell’art. 53, D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, recante 45 BREGANZE, Urbanistica ed edilizia nel d.leg. 80/98, in Riv. giur. urbanistica, 1999, pag. 81. 46 Cass., Sez. Un., 11 febbraio 2003, n. 2063. 47 TRAVI, Commento all’art. 34, in Nuove leggi civ., 1999, pag. 1527; ORSONI, La giurisprudenza esclusiva del Tar in materia urbanistica, in www.giust.it; STEVANATO, D.leg. 80/98 e giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in particolare nella materia edilizia, in Riv. giur. edilizia, 1998, III, pag. 604. 48 GAROFOLI, L’Amministrazione responsabile: gli incerti equilibri nell’assetto delle giurisdizioni, tratto da GAROFOLI - RACCA - DE PALMA, Responsabilità della pubblica amministrazione e risarcimento del danno innanzi al giudice amministrativo, Milano, 2003. www.neldiritto.it Ufficio Relazioni Esterne Tel. 393/9724784 info@neldiritto.it www.neldirittoeditore.it
Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità, a tenore del quale “sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad esse equiparati, conseguenti alla applicazione delle disposizioni del testo unico”, come noto dichiarato illegittimo da Corte Cost. 11 maggio 2006, n. 191, nella sola parte in cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative a «i comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati», non esclude i comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere. Requisizione in uso: Cons. Stato, Adun. plen. 31 luglio 2007, n. 10 (a latere) Per concludere giova dare atto di quanto sostenuto da Cons. Stato, Adun. plen. 31 luglio 2007, n. 10, secondo cui la controversia avente ad oggetto l’impugnazione di un provvedimento di requisizione in uso di immobile da destinare al temporaneo soddisfacimento di una situazione di emergenza abitativa, con destinazione degli alloggi a temporanea abitazione di nuclei familiari destinatari di provvedimenti di sfratto esecutivo, emesso ai sensi dell’art. 7 della l. n. 2248/1865, all. E, non rientra nella materia dell’urbanistica e dell’edilizia; e, quindi, non può essere devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo prevista dall’art. 34, comma 1, del d.lgs. n. 80/1998, come sostituito dall’art. 7, comma 1, lett. b), della l. n. 205/2000. E’ vero che, ai sensi del comma 2 del citato art. 34 e ai limitati effetti di giurisdizione, alla materia urbanistica viene attribuita una definizione lata, prevedendosi che essa concerne “tutti gli aspetti dell’uso del territorio” e che nella stessa rientrano i provvedimenti di esproprio e di occupazione d’urgenza per la realizzazione di opere pubbliche; atti che sono una “species” del più ampio “genus” dei provvedimenti ablatori nei quali viene fatta rientrare la requisizione in uso. Tuttavia, la requisizione, a differenza dell’occupazione d’urgenza preordinata all’esproprio, tende a soddisfare bisogni transitori non connessi all’uso del territorio e non si risolve nella successiva ablazione del bene. Inoltre, la requisizione è stata disciplinata in maniera autonoma rispetto alla materia espropriativa. Ciò posto, giova esaminare alcune questioni problematiche emerse in sede di interpretazione ed applicazione del citato art. 34, d. lgs. n. 80/1998. 6.3. La giurisdizione sulle controversie aventi ad oggetto il danno da occupazioni: rinvio. Si rinvia al capitolo …. per l’esame della complessa questione relativa al riparto di giurisdizione sulle controversie risarcitorie aventi ad oggetto il danno da occupazioni. 6.4. Art. 34, d. lgs. n. 80/1998, e azioni possessorie, nunciatorie e cautelari. La giurisprudenza anteriore a Corte cost. n. 204/2004 (a latere) Prima che intervenisse Corte cost. n. 204/2004 ad eliminare il riferimento alle controversie involgenti i “comportamenti” contenuto nell’art. 34, d. lgs. n. 80/1998, è stata ritenuta sussistente la giurisdizione esclusiva del G.A. finanche sulle domande possessorie proposte da privati in caso di sconfinamento a cura di pubbliche amministrazioni esproprianti su (e occupazioni di) suolo privato, non oggetto di atti ablativi durante l’esecuzione di lavori per la realizzazione di opere pubbliche 49. Erano ricondotte nell’alveo della giurisdizione amministrativa in materia urbanistico-edilizia anche le azioni cautelari e possessorie proposte dal privato a fronte di illegittime ingerenze delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti equiparati, come, ad esempio, nel caso di installazione di un cantiere in area non compresa nel decreto di occupazione 50. Si è ritenuto, nel dettaglio, che la particolarità del rito possessorio non incidesse sulla questione della giurisdizione. Invero –si è sostenuto- la legge n. 205 del 2000, innovando profondamente sul processo giurisdizionale amministrativo, ha dotato il giudice amministrativo, oltre che di mezzi istruttori, di poteri idonei ad assorbire il contenzioso cautelare, parallelamente al trapasso della giurisdizione sui diritti. 49 Cass., Sez. un., 11 marzo 2004, n. 5055 e 22 ottobre 2003, n. 15843. 50 Prima dell’intervento della Consulta cfr., in materia possessoria, Trib. Catania, sez. distaccata di Mascalucia, 2 dicembre 2000, in Urbanistica e Appalti, 2001, 417, con nota di CARINGELLA; Trib. Como, sez. distaccata di Erba, 19 dicembre 2000, n. 258, in www.GiuStatoit; Trib. Trani, sez. distaccata di Molfetta, 11 gennaio 2000, in www.lexitalia.it; Tar Puglia, Lecce, 2 marzo 2001, n. 513, in Urbanistica e Appalti, 2001, pag. 415; in materia nunciatoria, Trib. Sant’Angelo dei Lombardi, 3 gennaio 2001, in www.GiuStatoit; Trib. Larino, 9 maggio 2001, n. 910, in Guida al Dir., dicembre 2001, 88. www.neldiritto.it Ufficio Relazioni Esterne Tel. 393/9724784 info@neldiritto.it www.neldirittoeditore.it
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