Strategische sturing?

Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW
dividuen die een rol hebben in de beleidsuitvoering. Het gaat in het geval dus niet zozeer om
‘leerlingen’ of ‘studenten’, maar om bijvoorbeeld docenten, schoolbesturen, kwaliteitsorganen,
de onderwijsinspectie, koepels of gemeenten. Per dossier zal de relatie van het ministerie
tot dergelijke groepen anders zijn en per geval zal een andere implementatiestrategie passend
zijn.
De conclusie van contingentie als criterium roept de vraag op waar dan bij het bepalen van
passendheid naar gekeken moet worden: waar moet de strategie bij passen? Wat zijn belangrijke
aspecten waarnaar gekeken moet worden? De beantwoording van die vraag is op veel
manieren invulling te geven, maar volgens ons gaat het vooral om een tweetal elementen. Ten
eerste gaat het om de mate van helderheid van het vraagstuk, of in veel gevallen om het gebrek
daaraan. Is er rond een vraagstuk sprake van helderheid of van ambiguïteit (dat wil zeggen,
meerstemmigheid)? Daarnaast gaat het om de mate van overeenstemming, of om het
gebrek daaraan, dat wil zeggen de mate van conflict. In hoeverre is een vraagstuk omstreden?
Vanuit de combinatie van deze twee elementen ontstaan inschattingen van de kansen die verschillende
modellen bieden voor succesvolle implementatie. Naarmate beleid minder helder
en meer conflictueus is, is de kans dat geplande en top down uitvoering succesvol is, bijvoorbeeld
klein. Dat betekent niet dat in dergelijke gevallen top down opleggen onmogelijk is, dat
is zelfs vrij gemakkelijk, maar wel dat de kans op implementatie volgens de plannen klein is.
Dat kan overigens een bewuste strategie zijn van de beleidsmaker, bijvoorbeeld om ‘te zien
wat er komt’ of omdat beleid vooral een symbolische bedoeling had en de uiteindelijke invoering
ervan secundair is aan het ‘afspreken’ en afkondigen ervan.
Een strategie voor handelen temidden van grote ambiguïteit kan zijn om van start te gaan met
een plan, dat relatief strak gestuurd te doen, zodat er in ieder geval in het veld helderheid over
de procedure ontstaat en er dus langzaam een verandering in de omgeving ontstaat. Ambiguïteit
kan er door afnemen en vanuit het opbouwen van onderlinge ervaringen kan ook het conflictueuze
karakter afnemen. Van daaruit ontstaat ervaring die tot bijsturing kan leiden. Wat
lijkt op een strategie van linksboven – geplande en top-down implementatie – fungeert dan
feitelijk als een start van een proces wat veel meer elementen van rechtsonder bevat – emergent
en bottom-up. Zo zijn strategieën en instrumenten op verschillende en beweeglijke manieren
in te zetten om beleid te implementeren. Dit onderzoek betoogt niet alleen dat strategieën
dit type effecten en beperkingen hebben, maar vooral ook dat vanuit inzicht in dit type
mechanismen voor beleidsmakers strategische ruimte ontstaan. Door de contingentie te begrijpen
en te doorzien hoe hun handelen daarin doorwerkt kunnen ze meer gericht en misschien
daarmee ook wel steeds meer gepland strategisch handelen. Al dan niet in combinatie
met vormen van gericht inspelen op en benutten van de meer emergente elementen.
Empirisch: een analyse van twee beleidscases
Om de genoemde vragen te beantwoorden zijn twee cases onderzocht: de casus Kwaliteitsagenda
PO, met nadruk op de verbetering van taal en rekenen op basisscholen, en de casus
75