La stratégie d'organisation à 5 ans de l'administration territoriale de

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La stratégie d’organisation à 5 ansde l’administration territoriale de l’ÉtatLe repositionnement des attributions et des leviers d'action du Secrétaire général duGouvernement depuis 2009 dans le pilotage des administrations est un facteur potentielnouveau important mais n'est pas lui-même stabilisé.En se substituant à la direction générale de la modernisation de l'Etat en 2012, et enaccompagnant cette modification d'un rattachement au Premier ministre, le secrétariatgénéral à la modernisation de l'Etat (SGMAP), propose un message nouveau auxfonctionnaires et, au-delà, aux bénéficiaires du service public. Mais il a un défi majeur àrelever, en démontrant que l'objectif de la modernisation de l'administration ne se résumeplus à l'enjeu de la maitrise des dépenses publiques, et que les méthodes et référencesculturelles qui doivent l'inspirer ne sauraient trouver leur source principale, voire uniquedans les savoir-faire des cabinets de conseil aux entreprise privées.En mettant en place pour la première fois une gestion interministérielle effective de cadressupérieurs de l'Etat accompagnant la RéATE, le secrétariat général du Gouvernement adémontré la faisabilité opérationnelle de cette ambition. Mais en la focalisant sur lesnominations des seuls directeurs et directeurs adjoints des services départementaux, il acréé une référence déséquilibrée, rendant difficile pour ces cadres supérieurs une gestionde carrière plus large, ce qui n'est pas sans conséquences sur certains niveaux derecrutement opérés.L'équilibre global du pilotage, des attributions et de la définition des modalités deproduction des différents rouages de l'administration de l'Etat n'est donc pas atteint et celapèse considérablement sur les services territoriaux de l'Etat.A.3. Des questions et incertitudes suscitéespar la décentralisation.Trois ans après la création des directions départementales interministérielles et deux aprèscelle de directions régionales, nombre de difficultés de fonctionnement, pourtant tôtdiagnostiquées, ne sont donc toujours pas résolues, la mise en cohérence des moyens allouéset des effectifs avec les résultats attendus des services tarde à venir, tandis que sepoursuivent les recherches de sources nouvelles d’efficience, pour ne pas dire d’économies.C’est le moment où intervient le lancement par le Gouvernement d’une nouvelle étape dedécentralisation, conçue en trois projets de lois qui suscitent, dès lors, un regaind’inquiétude chez les agents. Ceux-ci les interprètent comme la menace de nouvellesremises en cause des structures dans lesquelles ils exercent désormais leurs missions etl’annonce de nouveaux bouleversements dans la nature et le contenu du travail qui leur estdemandé.L’état des lieux objectif nous parait assez différent pour mériter d’être présenté ici.Quel que soit le contenu définitif des lois adoptées par le Parlement, les transferts de missionsouhaités, au demeurant assez limités, sont envisagés avec une mise à disposition desservices, ce qui signifie le maintien des agents au sein de l’appareil d’Etat, sous une doubleautorité fonctionnelle et hiérarchique. Cette situation pourra perdurer plusieurs annéesmême si la logique à terme est celle d’une proposition de transfert aux agents eux-mêmes.Dès lors, il est légitime de considérer que l’Etat doit pouvoir stabiliser son organisationpendant ces années, au moins jusqu’à la fin du quinquennat, c’est-à-dire dans quatre ans,voire jusqu'à six ou sept ans, et rétablir des conditions normales de production de servicepublic tout en prenant le temps de définir son futur rôle pour les perspectives à venir.- 18 -
La stratégie d’organisation à 5 ansde l’administration territoriale de l’ÉtatLes choses pourront de ce point de vue là se faire dans l’ordre et dans des calendriers bienmaitrisés. Nous y viendrons sur le fond un peu plus loin.En revanche, on ne saurait passer sous silence la question du rôle et de la part pris par lesservices déconcentrés dans la mise en œuvre de politiques publiques dont la responsabilitéest aujourd'hui confiée à des collectivités territoriales.L'Etat territorial intervient là à différents titres qui ne sont pas toujours explicités oudistingués.Il peut être conduit à jouer un rôle d'animateur et de coordonnateur volontaired'interlocuteurs multiples, publics et privés pour construire les cohérences et lesdéploiements des politiques publiques en cause.Il peut être amené à faire connaître aux collectivités territoriales les données, contrainteset informations à prendre en compte pour l'exercice de leurs responsabilités.Il doit parfois produire certains actes de son ressort qui conditionnent la mise en œuvredes politiques décentralisées.Il peut aussi choisir d'accompagner sans réel statut d'intervention des démarches déployéespar les collectivités responsables.La question d'une clarification de ces rôles et de leur évolution potentielle est majeure.Sans méconnaître tout l’intérêt qui s’attacherait à partager expériences, systèmesd’information et construire des synergies nouvelles entre administrations de l’Etat et descollectivités territoriales, il nous semble important de veiller à maintenir une identificationclaire et pérenne, en tant que telle, de l’administration de l’Etat.La question de la clarification des rôles sera abordée dans ce rapport.B. Les choix structurantsde la démarche proposée.Deux préoccupations convergentes ont guidé nos analyses et propositions, bâties à partirde l’état des lieux dressé et des échanges avec les différents interlocuteurs nationaux etterritoriaux :◗ Impulser une démarche opérationnelle ambitieuse de mise à jour de la définition et desmodalités d’exercice des missions de service public dans lesquelles l’Etat est engagé àtravers ses services territoriaux.◗ Restituer aux agents du service public de l’Etat l’intégralité de leur identité professionnelleen leur permettant de retrouver les valeurs et le sens de leur engagement dans le servicepublic, dans un cadre de travail stabilisé.La démarche de concertation entreprise avec les organisations syndicales représentativesde la fonction publique d’Etat a enrichi et infléchi le rapport jusqu’à sa finalisation. Tout enrappelant la question très sensible de l’évolution des moyens que l’Etat consacre auxservices publics dont il a la charge, et les désaccords avec le Gouvernement, aucune- 19 -
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