Transformación productiva: diversificación y agregación de ... - CAF

116 Reflexiones para retomar el crecimiento
Recuadro 3.3 Las políticas de manejo forestal en Bolivia
En un trabajo comisionado por la CAF, Orozco (2003) hace un
análisis de las políticas forestales en Bolivia, tomando como
marco de referencia las de Colombia. Ambos países cuentan
con un potencial forestal importante, dadas las extensiones
de sus bosques (representan aproximadamente 50% de sus
territorios). Sin embargo, las experiencias han sido distintas,
dado que el sector forestal (incluyendo los sectores industriales
conexos) en Bolivia siempre ha sido superavitario en la
balanza de pagos, con una participación constante del 4,5%
del PIB; mientras que, en Colombia, el sector es deficitario, la
balanza de pagos tiene tendencia a empeorar, y su participación
en el PIB ha venido disminuyendo. Adicionalmente,
Bolivia cuenta con casi un millón de hectáreas con certificación
de manejo forestal sostenible bajo las normas del FSC
(Forest Stewardship Council, 2003), lo que lo ubica como país
líder en áreas certificadas entre los países tropicales. El autor
explica que la principal diferencia entre estos países es la
institucionalidad alrededor del sector. Destaca la aprobación
en Bolivia de la Ley Forestal 1700 en 1996. Por su parte, si
bien existe un Plan de Desarrollo Forestal en Colombia, éste
no se ha traducido en leyes y regulaciones que permitan el
desarrollo del sector.
Entre los aspectos más destacados de la Ley Forestal de
Bolivia cabe resaltar la eliminación del sistema de cobro de
tasas de aprovechamiento (patente) por volumen y la instauración
del cobro por área, suprimiendo así una fuente de
corrupción imperante en el modelo precedente; la posibilidad
de otorgar concesiones hasta por 40 años, prorrogables de
acuerdo a los resultados; la creación de una institución espe-
de los recursos. Por un lado se encuentra el Estado,
propietario de las reservas en el subsuelo. Por otro,
están las empresas que localizan, extraen y transforman
las reservas en bienes de consumo. Cabe notar
que los objetivos económicos de ambos actores
serán en muchas circunstancias antagónicos. Esto,
tanto por la tensión inherente en la distribución del
ingreso que se genera en la explotación de las reservas,
como por el horizonte temporal en el cual
ambos actores quieren materializar su ingreso.
La tensión distributiva entre Estado y sector privado
ha conllevado a ciclos de expansión y contracción
del sector. En este sentido, la política tributaria juega
un papel importante. En muchos casos, la misma no
ha sido diseñada pensando en el desarrollo del
sector, sino en extraer la mayor renta del recurso.
Algunos estudios tributarios, como Van Meurs
cíficamente concebida y destinada a la regulación y supervisión
del modelo forestal, la Superintendencia Forestal; la
creación del Fondo Nacional de Desarrollo Forestal; la
descentralización en la administración de los recursos forestales
y la creación de Unidades Técnicas en los niveles locales
y regionales; el reconocimiento expreso de derechos a
comunidades campesinas e indígenas; y la asignación de
responsabilidades a profesionales y técnicos forestales, no
sólo para la elaboración, sino también para la ejecución de los
planes de manejo forestal.
Sin embargo, contar con una mejor ley no garantiza un mayor
desarrollo del sector. El autor resalta el hecho de que el
amplio proceso previo de discusión de la legislación que tuvo
lugar en Bolivia permitió que el tema forestal ganara una posición
importante en la agenda política, y sirvió para crear
conciencia crítica y voluntad política alrededor de la necesidad
de las reformas. Todo ello influyó en que, pese a sus
falencias, la legislación tuviese niveles altos de aceptación
entre los diversos actores. Más allá de las características
intrínsecas de las disposiciones, la discusión, aprobación y
puesta en marcha de la nueva legislación forestal contribuyó
a la creación de un nuevo ambiente y a un cambio general de
actitud por parte de los diferentes actores, que ha permitido
interiorizar y tratar de materializar el discurso del desarrollo
sostenible dentro del sector. Por otro lado, destaca el impacto
social positivo que ha tenido la legislación forestal boliviana
en términos de democratizar el manejo forestal, posibilitando
el acceso al aprovechamiento de los bosques por parte de
comunidades campesinas e indígenas.
(1995) y Otto (1992), han encontrado que los sistemas
tributarios de la región no son competitivos a la
hora de atraer inversiones. Por lo tanto, los esquemas
tributarios a implantar deben lograr un balance entre
la recolección de ingresos adecuados para el Estado
(que, en última instancia, es el propietario del
recurso en la mayoría de nuestros países) y la posibilidad
de desarrollar el sector. En los últimos años, se
ha optado por mecanismos de ganancias compartidas
entre el Estado y los inversionistas, de forma tal
que simultáneamente se reduzcan las distorsiones
que puede generar la introducción de impuestos y se
haga al Estado partícipe de los beneficios generados
en el sector. Sin embargo, si se opta por este tipo de
instrumentos, los Estados deben estar preparados
para manejar la volatilidad que se generaría en los
ingresos fiscales, dado que las ganancias de este tipo
de negocios son sumamente cambiantes producto de