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Recuadro 3.5 El modelo chileno, diferenciando entre regulación y provisión El sistema de entrenamiento en Chile está regulado por el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE) bajo el Ministerio del Trabajo. Una de las características distintivas del SENCE es que es un simple regulador, que no posee ni opera las facilidades de entrenamiento. La Ley 19.518 le otorga el poder al SENCE para administrar un programa de rebajas al impuesto sobre la renta (franquicia tributaria) para firmas que proporcionan o contratan directamente proveedores registrados para desarrollar programas de entrenamiento para sus trabajadores. El descuento se fija como máximo en uno por ciento de los pagos de nómina de la empresa, con un mínimo que favorece a las firmas más pequeñas. Las empresas presentan sus programas de entrenamiento al SENCE. Si éstos cumplen con los criterios de relevancia y calidad, las firmas reciben un descuento en su pago de impuestos que cubre una porción del costo del programa. Este modo operacional hace uso completo de la variedad de los proveedores de entrenamiento disponibles en el mercado y permite a las mayor para los trabajadores que asisten a instituciones privadas. Esto posiblemente sea porque las empresas intervienen en la selección de los programas de capacitación y en el proveedor, aunque esto no pueda generalizarse para todos los países. Sin embargo, independientemente del proveedor, para que sea exitosa dicha provisión es importante la correcta certificación de habilidades, las cuales pueden solucionar el problema de información tanto de la calidad como de la cantidad de las habilidades de los trabajadores. La certificación, no obstante, requiere una fuerte participación institucional por parte de empresas, trabajadores y sindicatos respecto del diseño de los estándares de contenido y mecanismos de acreditación 71 . En los recuadros que aparecen a continuación presentamos dos casos exitosos de capacitación, que muestran la importancia de la correcta regulación y provisión de incentivos para la capacitación de la fuerza laboral pública y privada. La inversión extranjera directa y la mejora educativa Las empresas trasnacionales pueden contribuir mucho en el desarrollo de la educación en los países receptores de inversión. No sólo pagan salarios mayores a sus empleados, sino que también invier- 71 Ibíd. 72 UNCTAD (1999). Transformación productiva: diversificación y agregación de valor firmas escoger el contenido de sus respectivos programas de entrenamiento de acuerdo a sus necesidades. Las firmas más pequeñas, que no tienen la estructura administrativa necesaria para el diseño de sus programas de entrenamiento, pueden usar organizaciones intermedias para proveer entrenamiento. Estas actividades también se benefician de la rebaja en los impuestos. Otra importante reforma que introduce la Ley 19.518 es la regulación para la contratación de aprendices que usa la franquicia tributaria para subsidiar el entrenamiento de los trabajadores antes de comenzar oficialmente a trabajar, por un período de tres meses. Además, el SENCE opera el Fondo Nacional de Capacitación, que financia el entrenamiento de grupos en desventaja a lo largo de las líneas del modelo Chile Joven y es activo en el establecimiento de sistemas de búsqueda de empleos a nivel municipal. Fuente: BID, 2001 ten más en el entrenamiento de los mismos. Además, pueden inducir y apoyar a las empresas locales a hacer lo mismo, sobre todo a sus compradores y proveedores; pueden interactuar con las instituciones locales de entrenamiento para mejorar sus cursos; apoyar al gobierno y las asociaciones industriales en el establecimiento de nuevos centros de entrenamiento; y convencer a las instituciones en sus países de origen a establecer programas en los países receptores de inversión 72 . El papel de las trasnacionales en la creación de habilidades y el fortalecimiento del capital humano en el país receptor depende de la industria y del sistema de operación en el sector. Las empresas trasnacionales que invierten en el extranjero para explotar sus ventajas tecnológicas suelen contribuir a elevar positivamente el nivel de capital humano y de entrenamiento en la economía del país receptor. En el caso de empresas trasnacionales que invierten específicamente para aprovechar la mano de obra barata, el nivel de habilidades tiende a ser menor, como también las sumas destinadas a entrenamiento y capacitación de sus empleados. Además, existe evidencia de que las empresas trasnacionales responden a la oferta de capital humano en el país receptor, con upgrading de sus inversiones en 121
122 Reflexiones para retomar el crecimiento Recuadro 3.6 El modelo mexicano, la reforma de CONALEP El Gobierno mexicano introdujo en 1978 el Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica (CONALEP) como un sistema de educación técnica alternativo a la tradicional educación superior-secundaria. En 1991, el CONALEP sufrió una gran transformación cuando redujo el número de carreras ofrecidas de 149 a sólo 29 e introdujo cursos modulares, sistema precursor de la educación y modelo de entrenamiento de competencia ahora adoptado en México. Los graduados del CONALEP buscan trabajo por más tiempo, sin embargo esto se ve recompensado por el hecho de que la congruencia con esos trabajos es mayor al compararla con otros trabajadores. En promedio, el CONALEP incrementa las ganancias de los graduados en 22% si éstos se comparan con otros trabajadores. Tras la reforma de 1991, los graduados tienen 45% más de probabilidad de encontrar un trabajo que aquellos en el programa pre-reforma. aquellos países que cuentan con un mayor nivel de capital humano. Éste, a su vez, contribuye a un upgrading de las habilidades de la fuerza laboral, conformando un circulo virtuoso, como se aprecia en el Recuadro N° 3.7 sobre la experiencia de Costa Rica. Una enseñanza importante a tomar en este tema para los países en desarrollo es tratar de no caer en una trampa de bajo nivel de habilidades (low skill trap), es decir, que las trasnacionales produzcan sólo bienes con bajo contenido tecnológico y no tengan incentivos para invertir en el entrenamiento de su mano de obra 73 . Además de la creación y perfeccionamiento de las habilidades productivas, las trasnacionales pueden contribuir al desarrollo de sistemas organizativos y de gestión, con importantes efectos de derrame (spillovers) sobre empresas locales. La evidencia empírica muestra la importancia que tiene la presencia de empresas extranjeras en la adopción de técnicas de gestión moderna en los países receptores 74. En conclusión, existe una serie de acciones que pueden tener un impacto más o menos temprano, comparado con reformas destinadas a mejorar la calidad del sistema educativo. Por un lado, la capacitación es un área fundamental para aumentar la productividad laboral, pero requiere una importante 73 Ibíd. 74 UNCTAD (2000a, 2000b). Adicionalmente, el CONALEP ha tenido efectos de derrame (spillovers) sobre el resto del sistema de educación técnica, al estimular a otras instituciones educativas a ser más eficientes y a adaptarse a una situación social y económica cambiante (Carnoy et al 2000). Entre los principales factores responsables por el buen desempeño generalizado del CONALEP, destacan los siguientes: una estructura organizacional nacional autónoma, operación descentralizada, fuertes relaciones con la industria, instructores con experiencia en la industria y cursos modulares. Sin embargo, aun existen varios retos que superar, sobre todo el ajuste curricular hacia las circunstancias cambiantes del mercado y el mejoramiento de la eficiencia, tanto externa como interna. Fuente: López-Acevedo (2001) intervención del Estado y reformas en algunas estructuras existentes. Por otro, existe un margen interesante para aprovechar la IED como catalizadora de mejoras del nivel educativo de la mano de obra. Éste constituye un beneficio adicional para que los gobiernos concentren esfuerzos en atraerla. El cluster: núcleo de diversificación e innovación Dado el análisis hecho sobre la estrategia de diversificación seguida por la región hasta ahora, es evidente que ésta debería replantearse contemplando el potencial de los conglomerados productivos o clusters. Como explicábamos, los mismos pueden convertirse en núcleos de la diversificación al ir generando nuevas ventajas comparativas alrededor de las cuales surgen nuevas actividades, para así agregar valor a las exportaciones tradicionales. Sin embargo, como veremos en esta sección, también juegan un rol importante en la innovación. En esta sección estudiaremos las acciones que pueden desarrollar los gobiernos para propiciar clusters. Es importante acompañar a los mismos en el proceso de innovación, por lo que trataremos las políticas que se pueden llevar adelante para adecuar los sistemas nacionales de innovación.
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