Revista Temes Rurals núm. 1

Alimentació i sector primari
Union Européenne et politique des structures
Le faible encadrement des marchés fonciers, notamment celui concernant les parts des sociétés
d’exploitation agricole, et les modalités d’attribution des aides européennes favorisent de
fait la concentration des terres à l’échelle européenne.
En ce qui concerne la concentration des terres, la Commission
a répondu au Parlement européen en publiant, le 18 octobre
2017, une communication interprétative sur l’acquisition de
terres agricoles et le droit de l’Union européenne. Cette communication
explicite la position de la CJCE (la Cour de justice
européenne). Cette dernière a reconnu, dans diverses affaires,
la nature spécifique des terres agricoles. Elle a reconnu un certain
nombre d’objectifs de politique publique qui peuvent en
principe justifier l’imposition de restrictions à l’investissement
dans les terres agricoles, tels que la lutte contre la spéculation
foncière, le maintien de la population agricole, de la population
agricole permanente notamment dans un objectif d’aménagement
du territoire et dans l’intérêt général, la répartition de la
propriété foncière permettant le développement d’exploitations
viables et l’entretien de l’espace et des paysages, la prévention
des risques naturels, l’usage raisonnable des terres disponibles
en luttant contre la pression foncière, la préservation
d’une forme traditionnelle d’exploitation des terres agricoles et
le maintien d’une activité économique autonome par rapport
au secteur touristique dans certaines régions.
À plusieurs reprises, la CJUE a souligné que les objectifs en
question sont conformes aux objectifs de la PAC définis à l’article
39 du traité de l’Union. Ces objectifs visent, entre autres, à
assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, qui
tienne compte du caractère particulier de l’activité agricole (par
exemple de la structure sociale, des disparités structurelles et
naturelles entre les diverses régions agricoles). Néanmoins,
la communication précise qu’en tout état de cause des fins
purement économiques ne sauraient justifier des dérogations
aux libertés fondamentales.
En termes d’outils de régulation, la communication indique
qu’un système d’autorisations administratives préalables
au transfert de terres agricoles, donc au transfert des droits
d’usage agricole des terres, peut se justifier en étant fondé
sur des critères objectifs, tout comme l’exercice de droits de
préemption. De plus, la communication précise que les interventions
de l’État pour empêcher que les terres n’atteignent
des prix excessifs peuvent, dans certaines circonstances, être
justifiées par la législation de l’Union.
La communication de la Commission est importante. Elle
avance qu’en référence à des objectifs politiques, il est possible
de réguler le marché des terres. Pour les mêmes objectifs,
il est possible de comprendre que la conclusion de locations et la
vente de parts sociales de sociétés d’exploitation agricole puisse
être régulée. Ce point mériterait d’être précisé par la Commission.
La Commission entend appuyer les États-membres dans la
mise en œuvre de leur politique structurelle. Dans cette perspective,
il serait souhaitable que la Commission établisse un
registre des unités de production, du moins de celles auxquelles
elle verse des aides. L’un des intérêts de ce registre
serait de bien identifier les propriétaires physiques des unités
de production (à bien distinguer des propriétaires fonciers) ;
cette démarche permettrait de connaître l’ensemble des exploitations
détenues par une seule personne physique au sein
d’un État-membre, mais aussi entre plusieurs États-membres.
L’information devrait alors être disponible auprès de tout
État-membre pour mieux réguler leurs marchés fonciers. Que
ce soit en Allemagne, en France ou en Pologne, les personnes
en charge d’accepter ou de refuser les projets de transactions
foncières ont à connaître la situation des candidats à l’acquisition
comme à la location avant de statuer. Cet observatoire est
indispensable pour la mise en œuvre de la politique foncière de
chacun des États-membres. Convient-il de rappeler que, pour
lutter contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme,
une directive (2015/849/UE) du Parlement et du Conseil
européen du 20 mai 2015 impose aux États-membres de
mettre en place, dans un registre central, un dispositif d’identification
des bénéficiaires effectifs des sociétés et entités juridiques
constituées sur leur territoire, le bénéficiaire effectif étant
défini comme la ou les personnes physiques qui possèdent ou
contrôlent, directement ou non, une entité juridique, support
d’activités économiques ou financières ? L’application de cette
directive doit pouvoir faciliter la mise en place à l’échelle européenne
d’un registre des personnes physiques possédant et
contrôlant les unités de production agricole.
Par ailleurs, si la Commission rappelle que les politiques foncières
relèvent des États-membres et non des instances européennes,
n’y a-t-il pas une certaine ambiguïté, voire une certaine
hypocrisie ? En fait, les mesures de la politique agricole
commune, prises pour des raisons politiques compréhensibles,
influencent l’évolution des structures de production. La
Commission a fait appliquer les quotas betteraviers, a introduit
les quotas laitiers, les droits de plantation de vigne, etc. Elle
finance le second pilier de la PAC pour orienter les structures
de production. Elle verse des aides proportionnelles à l’hectare,
indépendamment des coûts de production et des effets sur
les fonctionnalités des espaces végétaux qui permettent à des
exploitations plus qu’à d’autres de s’agrandir au détriment des
secondes. Les mesures de la PAC influencent depuis sa création
la concentration des terres en Europe et font de fait partie
de la politique des structures.
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L’union européenne et la concentration des terres agricoles