BAB VI - Direktorat Jenderal Anggaran Kementerian Keuangan RI ...

Bab VI
Pembiayaan Defisit Anggaran, Pengelolaan Utang, dan Risiko Fiskal
Di pasar domestik jumlah surat berharga yang diterbitkan dari tahun ke tahun menunjukkan
peningkatan. Dalam tahun 2004 dan 2005 penerbitan di pasar domestik secara neto
menunjukkan jumlah yang negatif. Hal ini mengingat jumlah surat berharga yang jatuh
tempo di pasar domestik jauh lebih besar daripada yang diterbitkan, sementara kapasitas
pasar dalam negeri dalam me-refinance seluruh surat berharga yang jatuh tempo belum
mencukupi. Kapasitas pasar yang terbatas ini terjadi karena banyak bank yang semula
memegang SUN hasil obligasi rekap mulai menjual di pasar sekunder karena akan
menambah kapasitas dalam memberikan pinjaman. Penjualan oleh bank di pasar sekunder
tersebut diabsorbsi oleh tipe investor yang lain seperti reksadana, asuransi, dana pensiun,
bahkan oleh individu. Dalam tahun 2006–2007, penerbitan di pasar domestik menunjukkan
jumlah neto yang positif karena adanya tambahan kebutuhan penerbitan, yang didukung
oleh diversifikasi instrumen (penerbitan ORI), dan peningkatan basis investor terutama
partisipasi investor asing. Peningkatan partisipasi oleh asing ini terutama didukung oleh
environment interest rate dunia yang rendah dan likuiditas pasar dunia yang cukup tinggi.
Di pasar internasional, sejak tahun 2004 Pemerintah mulai menerbitkan SUN, dengan jumlah
yang memadai untuk digunakan sebagai referensi (benchmark size) yaitu USD1,0 miliar.
Penerbitan di pasar internasional ini tidak semata-mata didasari oleh kebutuhan pembiayaan,
tetapi juga sebagai upaya penciptaan referensi harga (benchmark pricing) untuk surat
berharga yang diterbitkan oleh perusahaan Indonesia atau aset-aset keuangan Indonesia.
Jumlah penerbitan tahun 2005 sebesar USD2,5 miliar turun menjadi USD1,5 miliar pada
tahun 2006, dan kembali naik menjadi USD2,0 miliar pada tahun 2007. Peningkatan ini
bukan sepenuhnya menunjukkan indikasi adanya ketergantungan sumber pembiayaan
terutama untuk me-refinance pinjaman luar negeri atau mengisi gap kebutuhan pembiayaan
dalam valuta asing, tetapi juga sebagai alternatif sumber pembiayaan agar tidak terjadi
crowding-out effect di pasar dalam negeri. Walaupun demikian, Pemerintah akan tetap
memperhatikan dan menjaga upaya-upaya untuk menurunkan pembiayaan utang secara
keseluruhan yang bersumber dari luar negeri, yang ditunjukkan oleh tetap terjadinya
pengurangan pembiayaan utang luar negeri neto (net declining external debt), agar tidak
menambah kerentanan faktor eksternal dalam utang pemerintah (external vulnerability).
Dari sisi tenor, SBN yang diterbitkan selama horizon waktu tersebut terdapat perbaikan
yang cukup mendasar. Bila dalam tahun 2004, SBN yang dapat diterima dengan baik oleh
pasar domestik mempunyai tenor terpanjang sampai dengan sepuluh tahun, maka secara
bertahap, dalam tahun 2005 Pemerintah dapat menerbitkan dengan tenor sampai dengan
15 tahun, selanjutnya pada tahun 2006 hingga 20 tahun. Di tahun 2007, bahkan Pemerintah
dapat menerbitkan SBN di pasar domestik dengan tenor 30 tahun. Dari pengalaman dalam
menerbitkan surat berharga sebagai sumber pembiayaan, banyak negara memerlukan waktu
yang cukup lama untuk bisa menerbitkan surat berharga yang bisa dianggap sangat panjang
(super long tenor), dan sangat jarang yang dapat menerbitkan dalam waktu kurang dari
satu dekade sejak mulai berkembangnya surat berharga. Walaupun ada beberapa negara
yang dalam sejarah penerbitannya mampu menerbitkan surat berharga hingga 50 tahun
dan surat berharga tanpa batas tenor (perpetual), namun tenor 30 tahun dianggap sebagai
tenor yang paling panjang yang diterbitkan oleh suatu negara (sovereign) sebagai sumber
pembiayaan permanennya. Di pasar internasional, sejak penerbitan perdana (debut) obligasi
internasional pada tahun 2004, upaya untuk mengurangi refinancing risk secara konsisten
dilakukan. Penerbitan di pasar internasional diupayakan agar semaksimal mungkin dilakukan
dengan tenor lebih dari 10 tahun. Di tahun 2005, Pemerintah bahkan dapat menerbitkan
VI-26 NK APBN 2009