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RéférenceS mai 2011 Environnement littoral et marin À l'échelle intercommunale : les schémas de cohérence territoriaux (Scot) Présentation générale Le Scot a été instauré fin 2000 par la loi « SRU ». Succédant au schéma directeur, c’est un document de planification intercommunale qui vise à assurer la cohérence des politiques sur un territoire sans enclave. Il fixe, à l’échelle de plusieurs communes ou groupements de communes, les orientations fondamentales de l’organisation du territoire compte tenu de l’équilibre entre les développements urbains, l’exercice des activités agricoles et des autres fonctions économiques ainsi que de la préservation de la qualité de l’air, des milieux, des sites et paysages naturels ou urbains… Le Scot est opposable aux PLU ou aux cartes communales mais aussi aux plans de déplacement urbain (PDU) et aux programmes locaux de l’habitat (PLH). Il doit en revanche être conforme aux DTA, aux schémas d’aménagement régionaux en outre-mer, au Padduc en Corse ainsi qu’aux schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (Sdage). Il est composé de 3 documents : – un rapport de présentation contenant un diagnostic du territoire et un état initial de l'environnement. Il présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du schéma. Il explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable (Padd), les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement ; – un Padd qui fixe les objectifs des politiques d'urbanisme, du logement, des transports et des déplacements, d'équipements structurants, de développement économique, touristique et culturel, de protection et de mise en valeur des espaces naturels, agricoles et forestiers et des paysages, de préservation des ressources, de lutte contre l'étalement urbain, de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques… Il doit fixer des objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ; – un document d’orientations et d’objectifs qui détermine les orientations générales de l'organisation de l'espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers. Des documents graphiques peuvent y être adjoints. Les Scot peuvent également contenir un chapitre individualisé valant schéma de mise en valeur de la mer (voir paragraphe consacré à l'intégration des enjeux marins). Ils sont élaborés par un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et font l’objet de nombreuses concertations avec les habitants, l’État, les conseils régionaux et généraux. Les règles d’urbanisation introduites par le législateur dans la loi « SRU » viennent encourager la mise en œuvre de Scot sur le littoral. En l’absence d’un Scot applicable, toutes les communes situées à moins de 15 km du rivage ne peuvent pas ouvrir à l’urbanisation une zone naturelle à urbaniser délimitée après le 1 er juillet 2002, par modification ou révision de leur POS/PLU. a augmenté de près de 10 % entre 1999 et 2006 et la construction de logements y a plus que doublé depuis vingt ans. Autrefois localisées sur certaines portions du littoral, les tensions se propagent sur l’ensemble du trait de côte et dans l’hinterland. La mise en œuvre de la loi « SRU » et de l'outil Scot ainsi que la montée en puissance de l’intercommunalité ont ouvert la possibilité de mieux concilier aménagement et protection dans le cadre d’une vision d’équilibre à l’échelle des territoires concernés par des évolutions profondes et durables. La montée en puissance des Scot acte un changement d’échelle dans la planification à travers l’association de l’arrière-pays dans les périmètres de réflexion des projets et pose l’exigence d’une meilleure prise en compte de l’ampleur et de l’interaction des phénomènes au-delà des communes soumises à la loi « Littoral. » Le Scot est l’occasion de concevoir une urbanisation en profondeur associant à la réflexion l’interface terre/mer, la zone côtière et l’arrièrepays. Les Scot littoraux en chiffres Un peu plus de 80 % des communes littorales métropolitaines sont situées dans le périmètre d’un Scot. Fin 2008, on en dénombrait 74 qui ont au moins une commune littorale métropolitaine dans leur périmètre ; 45 sont en cours d’élaboration, 21 sont approuvés et 8 sont en révision 1 . Toutes les communes littorales de Picardie, de Poitou- Charentes, du Languedoc-Roussillon et de Provence-Alpes-Côte d’Azur sont concernées par un Scot approuvé ou en cours d’élaboration/ révision. Ce taux est plus faible pour le littoral du Nord – Pas-de-Calais, de Haute-Normandie et des Pays de la Loire. Fin 2008, aucun Scot ne concernait les communes littorales de Corse. Un projet a débuté en Balagne courant 2009. Part des communes littorales concernées par un Scot En % 100 80 60 40 20 0 Nord - Pas-de-Calais Picardie Haute-Normandie Basse-Normandie Façade Manche - mer du Nord Scot Révision Élaboration Approbation Pas de Scot Bretagne Pays de la Loire Poitou-Charentes Aquitaine Façade atlantique Languedoc-Roussillon Paca Corse Façade méditerranéenne Littoral métropolitain Source : Datar, Observatoire des territoires, décembre 2008. Traitements : SOeS (Observatoire du littoral). Les outils d’urbanisme, de gestion et d’aménagement Une échelle d’intervention pertinente Du fait de la saturation de certains bords de mer et du coût élevé du foncier, l’arrière-pays accueille de plus en plus de nouveaux résidents ne pouvant pas s’installer ou rester dans les communes littorales. Ainsi, la population des communes non littorales des cantons littoraux Les 713 communes couvertes par un Scot regroupent près de 93 % de la population littorale métropolitaine. Elles ont accueilli 95,5 % des personnes venues habiter dans une commune littorale entre 1999 et 2006 et 93,5 % des actifs littoraux y habitent. Elles concentrent donc l’essentiel des problématiques démographiques et économiques du littoral métropolitain. 1 Cela ne comprend pas le Padduc et les SAR. Commissariat général au développement durable • Service de l'observation et des statistiques 61
RéférenceS mai 2011 Environnement littoral et marin Communes littorales dans le périmètre d'un Scot (1) Ensemble des communes littorales (2) Caractéristiques des communes littorales métropolitaines comprises dans le périmètre d’un Scot Population résidente Solde migratoire Solde naturel Actifs Chômeurs Surface (en km²) En 1990 En 1999 En 2006 1990 à 1999 1990 à 1999 En 1999 En 1999 5 196 296 5 398 225 5 644 872 128 155 73 872 2 265 391 399 437 16 503 5 582 046 5 794 699 6 083 353 134 364 78 289 2 428 474 426 926 22 262 Part (1) / (2) 93,1 93,2 92,8 95,4 94,4 93,3 93,6 74,1 Source : Insee, RP 1990, 1999, 2006. Traitements : SOeS (Observatoire du littoral). Pour comparaison, seulement 51 % des communes métropolitaines font partie d’un Scot. Le littoral se démarque donc nettement par sa dynamique de mise en œuvre d’outils de planification intercommunale. Cette dynamique est cependant encore récente puisque 61 % des Scot littoraux sont en cours d’élaboration. En outre-mer, la situation est très contrastée. Toutes les communes littorales de Martinique et de la Réunion font parti d’un Scot alors qu’aucun Scot n’a été engagé en Guadeloupe. En Guyane, 5 communes littorales appartiennent au périmètre d’un Scot. Les directives territoriales d'aménagement (DTA) Les DTA ont été instituées par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (LOADT) du 4 février 1995, confirmées par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT) du 25 juin 1999 et la loi « SRU » du 13 décembre 2001. Document d’aménagement du territoire et document d'urbanisme, élaborées sous la responsabilité de l’État en association avec les collectivités territoriales et les groupements de communes concernés, puis approuvé par décret en Conseil d'État, les DTA constituent pour l’État l’opportunité d’affirmer ses priorités et d’établir une vision intégrée à long terme (vingt ans) sur l’avenir d’un territoire porteur d’enjeux nationaux. Elles facilitent l’organisation de l’espace à une échelle géographique large. Elles peuvent préciser les modalités d’application de la loi « Littoral » définies en fonction des spécificités géographiques. Quatre DTA concernent actuellement des territoires littoraux : – DTA des Alpes-Maritimes, décret n°2003-1169 du 2 décembre 2003 ; – DTA de l’estuaire de la Seine, décret n° 2006-834 du 10 juillet 2006 ; – DTA de l’estuaire de la Loire, décret n° 2006-884 d u 17 juillet 2006 ; – DTA des Bouches-du-Rhône, décret n° 2007-779 du 10 mai 2007. Ces DTA traitent de sujets et d’enjeux lourds dans une logique d’arbitrage parfois difficile entre développement et protection : – deux estuaires, Seine et Loire, où coexistent d’importants enjeux écologiques et des zones d’activité d’intérêt national, voire international (voir chapitre IV) ; – une zone côtière urbaine, les Alpes-Maritimes, traversée par de grands axes d’infrastructure et de transport ; – une métropole d’échelle internationale confrontée à la maîtrise de l’étalement urbain, les Bouches-du-Rhône. Les schémas d’aménagement régionaux (SAR) en outre-mer La loi n° 84-747 d’août 1984 relative aux compétences des régions d’outre-mer confère aux quatre conseils régionaux ultramarins des compétences en matière de planification de l’aménagement du territoire. Cette loi institue, entre autre, le SAR qui fixe les grandes orientations en matière d’aménagement, de développement, de mise en valeur du territoire et de protection de l’environnement. Chaque schéma contient un chapitre individualisé valant schéma de mise en valeur de la mer (SMVM) (voir paragraphe consacré à l'intégration des enjeux marins). Il est initié et adopté par le conseil régional, et doit être approuvé en Conseil d'État. Pour la Guadeloupe, le SAR a été approuvé le 5 janvier 2001, pour la Guyane, le 2 mai 2002, pour la Réunion, le 6 novembre 1995 et pour la Martinique, le SAR a été approuvé le 23 décembre 1998 et modifié en 2005. Au plus tard dix ans après son approbation, chaque conseil régional doit faire une analyse du SAR en vigueur afin de délibérer sur son maintien ou sa mise en révision. Les SAR de la Guyane, de la Réunion et de Guadeloupe sont actuellement en cours de révision. Ce schéma a une valeur prescriptive. Il s'impose aux Scot et aux PLU. Il détermine la destination générale des différentes parties du territoire de la région, délimite les espaces définis par la loi « Littoral », l'implantation des infrastructures, des extensions urbaines et des différentes activités économiques. Le dernier bilan de la loi « Littoral », ainsi que les travaux réalisés par les conseils régionaux d’outre-mer, montrent toutefois la difficulté de prise en compte des prescriptions des SAR-SMVM dans les documents locaux d’urbanisme. La pression de l’urbanisation est forte sur le trait de côte, sans possibilité de l’étendre loin dans l’arrière-pays (territoires insulaires au relief accidenté, espaces protégés). L'intégration des enjeux marins Des SMVM aux chapitres individualisés des Scot Document de planification, précurseur dans son appréhension des enjeux marins et de la gestion de l'interface terre/mer, le SMVM a été introduit par la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État. Complété par la loi « Littoral », le SMVM détermine la vocation générale des différentes zones et les principes de compatibilité applicables aux usages maritimes. Un décret n° 86-1252 du 5 décembre 1986 a fixé les règles relatives au contenu et à l’élaboration des SMVM. Cet outil de planification intégrée, entre la mer et la terre, est engagé sur un territoire terrestre et maritime cohérent dans une démarche d'aménagement durable. Cela peut être un golfe, une baie, une lagune, une rade ou un bassin. Il précise la vocation de cet espace et assure la cohérence entre les différents usages et notamment entre la protection de l’environnement et le développement économique. Son but est de définir la vocation des différents secteurs constituant le périmètre et d’arbitrer les éventuels conflits d'usage : gestion des eaux usées et qualité des eaux de baignade, nautisme et conchyliculture, tourisme et protection des espaces naturels… 62 Commissariat général au développement durable • Service de l'observation et des statistiques
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