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ALTOS CARGOS Y CONTROL PARLAMENTARIO
En todo caso, y quiero subrayarlo desde
ahora, las patologías relacionadas con la
patrimonialización partidista de los altos
cargos del Estado no se reducen solamente
a las que están relacionadas con la corrupción.
Esa patrimonialización ha significado
también, cuando menos, lo siguiente:
a) que los Gobiernos han nombrado altos
cargos con independencia muchas veces de
la capacidad técnica, preparación profesional
o adecuación personal de los nombrados
para el puesto para el que eran designados;
b) que se han nombrado miembros
de partido incluso para cargos que, por su
propia naturaleza, exigían ser cubiertos
por personas con un perfil de cierta neutralidad
política; y c) que se han decidido
los nombramientos al margen, en no pocos
casos, de la existencia de datos biográficos
que indiscutiblemente los desaconsejaban.
Es decir, los partidos han solido
primar la lealtad sobre cualquier otra circunstancia.
Aunque sería posible encontrar
casos notorios que podrían ir incluyéndose
en los apartados mencionados,
tanto durante los casi 14 años de gobierno
del PSOE, como durante los dos que lleva
gobernando el Partido Popular (PP), dejo
al lector que ejercite su memoria y compruebe
como, en efecto, las patologías superan
con mucho el marco estricto de la
corrupción política.
Siendo ello así, lo que llama poderosísisamente
la atención es que apenas se hayan
producido reacciones políticas que
pretendan modificar tal situación. Con la
única excepción, ya referida, de la propuesta
de los nacionalistas catalanes, todo
el esfuerzo de discusión que acompaña a la
elaboración de las dos leyes reguladoras de
la estructura, composición y funcionamiento
del Gobierno y la Administración,
no ha servido para introducir ninguna novedad
en ese ámbito. Si hubiera que buscar
una explicación a este contraste entre
las necesidades de la realidad y la incapacidad
o el desinterés de los operadores políticos
para hacerle frente de una forma
imaginativa, quizá habría que detenerse en
la profunda reluctancia del gobierno –como
poder del Estado constitucional– a ser
objeto de regulación jurídica. Es justamente
esa peculiar posición del gobierno, que
dificulta extraordinariamente su limitación
a priori y plantea, al tiempo, la necesidad
de limitarlo a posteriori 6 , la que probablemente
explique la dificultad para imaginar
6 Javier Pérez Royo, Curso de Derecho Constitucional,
2ª edición, pág. 591, Marcial Pons, Madrid,
1995.
soluciones que se aparten del trillado terreno
de lo déjà-vu. En esa línea, intentaré en
las páginas que siguen contribuir a una reflexión
sobre el problema de la patrimonialización
partidista de los altos cargos
del Estado y avanzaré una propuesta para
que pueda ser objeto de debate: la de que
el nombramiento de determinados altos
cargos sea sometido a un sistema de control
parlamentario previo por las Cortes.
Lo que exige delimitar ya, de antemano,
los contornos esenciales del sistema que
propongo: se podría resumir diciendo que
uno similar al actualmente previsto en la
Ley de Autonomía del Banco de España,
que dispone que su gobernador será nombrado
por el Rey, a propuesta del presidente
del Gobierno, entre quienes sean españoles
y tengan reconocida competencia en
asuntos monetarios o bancarios, para añadirse,
de inmediato, que con carácter previo
al nombramiento del gobernador, el
ministro de Economía y Hacienda comparecerá,
en los términos previstos en el artículo
203 del Reglamento del Congreso de
los Diputados 7 ante la comisión competente,
para informar sobre el candidato
propuesto. Similar, digo, porque creo que
este sistema debería completarse con la
previsión de que la comparecencia no se limite
al ministro proponente, sino que se
extienda también al candidato.
Así las cosas, la propuesta podría nuclearse
en torno a tres elementos esenciales:
a) la comparecencia (bien del ministro
junto con su candidato, bien del ministro
y, tras ella, de su candidato) se produciría
con carácter previo al nombramiento; b)
La comisión no tendría facultades para vetar
jurídicamente la candidatura, es decir,
podría procederse al nombramiento aun
en el caso de que resultase un acuerdo de
la comisión contrario al mismo; c) la comisión
competente sería, en todo caso,
una Comisión del Congreso, lo que guardaría
coherencia no sólo con su mayor pe-
7 El artículo dispone que tras la exposición
oral del miembro del Gobierno compareciente podrán
intervenir los representantes de cada grupo
parlamentario por 10 minutos fijando posiciones,
formulando preguntas o haciendo observaciones, a
las que se contestará sin ulterior votación; y que en
casos excepcionales la presidencia podrá, de acuerdo
con la mesa y oída la junta de portavoces, abrir
un turno para que los diputados puedan escuetamente
formular preguntas o pedir aclaraciones sobre
la información solicitada, fijando en estos casos
el presidente un número o tiempo máximo para las
intervenciones. Como puede verse, una regulación
muy restrictiva, que podría estar justificada para las
comparecencias ante el pleno, pero que carece de
toda justificación cuando esas comparecencias lo
son en comisión.
so respecto del Senado en el ejercicio de la
función de control, sino, sobre todo, con
el hecho de que aquel tiene, por su forma
de elección, una composición interna mucho
más plural. Poner el control en manos
del Congreso es ponerlo, de verdad, en
donde debe estar: en las de las minorías.
Es éste un sistema que plantea, obvio es
reconocerlo, problemas no pequeños y
que, pese a presentar ventajas a mi juicio
muy considerables, tiene también limitaciones
sustanciales. Aunque de todo ello
trataré de dar cuenta más abajo, realizaré
antes un breve recorrido comparado que
espero pueda iluminar aspectos centrales
de la propuesta que pongo a discusión.
Examinaré, así, en primer lugar las características
básicas de la regulación europea
en la materia –lo que quizá exageradamente
podría llamarse modelo europeo–,
para analizar luego un caso excepcional: el
norteamericano.
2. Control parlamentario del Gobierno
y responsabilidad ministerial: la opción
del constitucionalismo europeo
Asumiendo el riesgo propio de toda generalización,
podría decirse que la fórmula
europea a través de la cual se ha procedido
a controlar los altos cargos es la que se materializa
en el binomio control parlamentario
del Gobierno/responsabilidad ministerial.
La norma general en nuestro constitucionalismo
desde el momento en que los
Gobiernos (gabinetes) empezaron a sustantivizarse
frente al Rey que los nombraba
y separaba libremente, ha sido que el
Gobierno designaba con absoluta libertad
a los altos cargos del Estado y respondía
ante el Parlamento (con un sistema de responsabilidad
en cascada que se extendía
políticamente tanto cuanta fuese la fuerza
política aquél) de los comportamientos y
actuaciones de todos sus agentes. El control
sobre los altos cargos no ha revestido
en tal sentido ningún particularidad digna
de mención en relación con el funcionamiento
general de los institutos del control
parlamentario y la responsabilidad ministerial.
Y así, tras la superación del parlamentarismo
finisecular por el Estado de
partidos, el sistema de control sobre los altos
cargos experimentará transformaciones
paralelas a las de aquellos institutos. Resumidamente:
la procedencia parlamentaria
del Gobierno y su consiguiente legitimidad
democrática, que rompe con la previa
legitimidad monárquica, va a traducirse,
tras la fusión política Gobierno-Parlamento,
en que el Parlamento deje de ser el órgano
encargado del control de un Gobierno
nombrado por el Rey para convertirse
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