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LA REFORMA DEL IMPUESTO
SOBRE LA RENTA
1. Introducción 1
La reforma del Impuesto sobre la Renta
de las Personas Físicas (IRPF) está de
moda: conviene analizar si es moda caprichosa
o fundada. Porque no se trata
de retoques a los que los impuestos están
siempre sometidos, sino de un cambio
profundo; tanto que el nuevo impuesto,
sin dejar de pertenecer al género “impuesto
sobre la renta”, presente notables
señales de diferenciación de la figura
que, con tal nombre, tenemos en nuestro
sistema tributario desde 1978. Habrá
que analizar si hay razones para propugnar
un cambio profundo. Y esas razones
están ligadas, lógicamente, a las funciones
que se esperan de un impuesto de este
tipo. Ésta es, en primer lugar, recaudatoria,
pues para eso existen los impuestos;
en segundo lugar, de justicia o
equidad, pues los impuestos, al discriminar
a los ciudadanos mediante la apropiación
de sus medios económicos de
una u otra manera, responden a criterios
de reparto de la carga entre los afectados;
económicas de diverso tipo, según ideas
de estabilidad y crecimiento económico,
pues de una manera u otra pueden ser
más o menos dañinos, si suponemos que
la suma bondad económica se produce
en una teórica situación (y tan teórica)
en que el impuesto no existe. Empecemos
por la recaudación.
2. El IRPF y la recaudación
El informe de la Comisión para el Estudio
y Propuestas de Medidas para la Reforma
del Impuesto sobre la Renta de las
Personas Físicas (Comisión Lagares), del
1 Cuando a mediados de abril de 1998 se corrigen
pruebas de este trabajo, redactado a principios
de marzo de 1998, ha aparecido el anteproyecto
de ley que establece la nueva regulación del
IRPF. Se tendrá en cuenta este texto en algún comentario,
principalmente en forma de notas.
Nº 82 n CLAVES DE RAZÓN PRÁCTICA
JAIME GARCÍA AÑOVEROS
13 de febrero de 1998 , dice que “el IRPF
actual ha venido perdiendo en los últimos
años una parte muy importante de
su flexibilidad recaudatoria inicial, por lo
que tampoco constituye hoy el instrumento
tributario más adecuado para una
política de estabilidad a largo plazo…”.
No analiza la Comisión cuáles son las
causas de ese estancamiento; se limita a
tomar razón del hecho. Pero los propios
términos en que lo hace suscitan algunas
dudas sobre dichas causas. Se puede
aventurar la hipótesis de que ni siquiera
la primera formulación de este impuesto,
la de 1978, tuvo en sí mucha flexibilidad
recaudatoria; tampoco la segunda, concretada
en 1991. Lo que los datos de crecimiento
recaudatorio enmascaraban
eran precisamente los ininterrumpidos
aumentos de la presión efectiva real por
este impuesto, que se benefició, si así
puede decirse, de una inflación que lo
transformó en exitoso desde el punto de
vista recaudatorio, ya que, desde 1983,
cuando ya se tenían datos sobre los ejercicios
iniciales de su aplicación, se respondió
con la falta de adecuación de tramos
tarifarios y deducciones a las variaciones
del valor del dinero, con alguna
accidental y, por supuesto, insuficiente
acomodación. Este crecimiento, aumento
de carga real para todos los contribuyentes,
silencioso, por el mero efecto de la
inflación operando sobre tramos y deducciones
nominalmente invariados, explica
la “flexibilidad recaudatoria” inicial,
y también el estancamiento final, que ha
coincidido con una notable moderación
de la inflación. Más en concreto, lo que
incide en la menor flexibilidad es la moderación
de los crecimientos salariales, ya
que, como tendremos ocasión de ver con
posterioridad, la retribución del trabajo
dependiente es la fuente principal no sólo
de la recaudación, sino de la flexibilidad
de ésta.
La ausencia de elasticidad-renta en
este impuesto no es una cuestión tan reciente,
y no se vislumbra el mecanismo
para conseguirla de una manera estable,
fundada, como no sea el mejor control de
algunas rentas no salariales. Pero la insuficiencia
recaudatoria no es causa suficiente
para propugnar una “ruptura” en
la manera de concebir el impuesto. No
son razones recaudatorias las que determinan
una tendencia al cambio digamos
casi radical. Si éste fuera el problema, las
medidas a adoptar tendrían que ser otras,
distintas de las que la Comisión Lagares
propone.
3. El IRPF y la justicia
En mi opinión, la primera razón “intrínseca”
para hacer un cambio profundo en
el IRPF actual es su chocante falta de
equidad. Conviene detenerse en este aspecto,
menos destacado en general. La
propia Comisión Lagares lo trata con
cierta amplitud pero indirectamente, al
analizar las ventajas de sus propuestas
desde el punto de vista de la equidad. Pero
es que, además, las resistencias a estas
propuestas pretenden fundarse en la adecuación
a la equidad del impuesto actual,
lo que es un contrasentido.
No hay que olvidar que la fundamentación
del sistema tributario en el principio
de capacidad y la exigencia de progresividad
en el mismo son de carácter constitucional
(art. 31 CE). Aunque en éste y
en muchos otros campos la constitucionalidad
de lo que se dice, promete o aspira
se da por supuesta, lo cierto es que las
exigencias constitucionales vetan soluciones
que pueden ser plausibles desde muchos
puntos de vista.
El impuesto personal progresivo sobre
la renta global es uno de los cauces
más idóneos para conseguir ajustar el sistema
a la capacidad y dotarlo de un grado
efectivo de progresividad. No es el único,
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