NJB-1526

Gaswinning Groningen
Door het opstellen van een winningsplan worden de
mijnbouwondernemingen gedwongen zich vooraf te realiseren
wat de risico’s zijn die zij met hun activiteiten introduceren
2.4 Winningsplannen en meetplannen
De eerste aardgasconcessies bevatten de algemene bepaling
dat de
‘concessionaris de mijnwerken zodanig moet inrichten
en leiden dat (…) ongerief of nadeel aan de in het
concessieveld gelegen of aangrenzende eigendommen
zoveel doenlijk wordt vermeden.’ 25
Pas vanaf eind jaren zestig werden concessionarissen
verplicht om voorafgaand aan, tijdens en tot een jaar
na de beëindiging van de ontginningswerkzaamheden
regelmatig metingen te verrichten. Mocht daaruit blijken
dat een met de ontginning verband houdende
bodembeweging (met name bodemdaling) optreedt
waardoor een ongewenste situatie dreigt te ontstaan,
kon de Minister van Economische Zaken maatregelen
voorschrijven om de bodembeweging zoveel mogelijk te
beperken of de nadelige gevolgen daarvan voor de oppervlakte
te voorkomen. Deze maatregelen konden eventueel
een gebod inhouden tot het, al dan niet tijdelijk, staken
van de ontginning. 26
Met de invoering van de Mijnbouwwet is een aantal
extra instrumenten opgenomen om schade ten gevolge
van de opsporings- en/of winningswerkzaamheden te
voorkomen dan wel te beperken. In het algemeen rust op
alle vergunninghouders – dus ook op de houder van de
Groningenconcessie - de plicht om alle maatregelen te
nemen die redelijkerwijs kunnen worden gevergd om te
voorkomen dat de mijnbouwactiviteiten nadelige gevolgen
hebben op het milieu, de veiligheid, het planmatig
beheer van voorkomens alsmede schade ten gevolge van
bodembeweging. 27 Deze verplichting gaat niet zo ver dat
een normale winning, die soms onvermijdelijke bodembewegingen
met zich meebrengt, geheel wordt uitgesloten.
Inmiddels lijkt de vraag aan de orde wat als normale
winning moet worden beschouwd. Genoemde zorgplicht
is niet eindig maar blijft rusten op de laatste vergunninghouder
en in geval van de eeuwigdurende concessies
is deze dus permanent. Om te voorkomen dat een
schadelijdende partij geen verhaal heeft nadat de winning
is beëindigd, kan de minister bepalen dat zekerheid
gesteld moet worden ter dekking van eventuele aansprakelijkheid
voor schade die naar redelijke schatting kan
ontstaan door bodembeweging. 28 Deze zekerheid kan
zowel bij de uitvoerder als de vergunninghouder worden
gevraagd en kan verschillende vormen aannemen zoals
een fonds (zie hierboven), een bankgarantie of een
‘parent company guarantee’. De minister bepaalt uiteindelijk
de vorm waarin en het bedrag waarvoor zekerheid
moet worden gesteld. 29 Als extra zekerheid is het Waarborgfonds
Mijnbouwschade ingesteld. 30 Dit fonds is
hoofdzakelijk opgericht om schade door bodembeweging
voor de burger verhaalbaar te laten blijven als de vergunninghouder
om welke reden dan ook niet meer in
staat is te betalen. 31 Het fonds betreft schade ten gevolge
van de winning van olie, gas en zout alsmede de opslag
van stoffen en wordt beheerd door de Minister van Economische
Zaken. 32
Een van de instrumenten die de overheid heeft om de
winning en de effecten ervan te controleren, is het winningsplan.
De houder van een winningsvergunning kan
pas met de gegunde activiteiten beginnen na goedkeuring
van een winningsplan. 33 De verplichting tot het indienen
van een winningsplan rust bij de winningsvergunninghouder.
34 Door het opstellen van een winningsplan worden de
mijnbouwondernemingen gedwongen zich vooraf te realiseren
wat de risico’s zijn die zij met hun activiteiten introduceren.
Het winningsplan bevat een nadere omschrijving
van het voorkomen, de methode en periode van winning,
de kosten en eventuele bodembewegingen. 35 Bij de indiening
van een winningsplan wordt nu, anders dan voorheen,
36 expliciet om een beschrijving gevraagd van ‘de
bodembeweging ten gevolge van de winning en de maatregelen
ter voorkoming van schade door bodembeweging’. 37
Om dit risico te kunnen bepalen dient het winningsplan
o.a. informatie te bevatten inzake verwachte bodemdaling,
een risicoanalyse omtrent bodemtrillingen als
gevolg van de winning, een beschrijving van de mogelijke
omvang en verwachte aard van de schade door bodembeweging
alsmede de maatregelen die genomen worden om
de schade door bodembewegingen te voorkomen of te
beperken. 38 Aan het winningsplan kunnen eisen worden
gesteld zoals het opnemen van een bepaalde maximale
bodembeweging. 39
Instemming kan slechts om een beperkt aantal redenen
worden geweigerd zoals het belang van het planmatig
beheer van delfstoffen en de risico’s ten aanzien van
bodembeweging. 40 Ten aanzien van de winning van het
Groningengasveld heeft de Minister van Economische
Zaken op 29 januari 2015 ingestemd met het voorgestelde
winningsplan. 41 De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State heeft vervolgens op 14
april 2015 in een voorlopige voorziening bepaald dat de
gaswinning gepaard gaat met grote veiligheidsrisico’s
maar dat er geen aanleiding bestaat om bij wijze van
voorlopige voorziening de gehele gaswinning in Groningen
te staken gezien de grote gevolgen voor de leveringszekerheid
en gevolgen voor de gasexport. Daarentegen
zijn de risico’s van de winning uit de clusters rond Loppersum
wel zodanig groot dat de winning hier tijdelijk wordt
beperkt tot de hoeveelheid die nodig is om de clusters
open te houden. 42
Om te kunnen beoordelen of de vergunninghouder
zijn verplichtingen nakomt, dienen er voortdurend metingen
te worden verricht, dat wil zeggen voor de aanvang
van de delfstofwinning, tijdens het winnen en gedurende
30 jaar na afloop van de winning. 43 Dit geschiedt op basis
van een meetplan. 44 Dergelijke metingen worden alleen
op land verricht omdat aangenomen wordt dat de gevol-
1712 NEDERLANDS JURISTENBLAD – 03-07-2015 – AFL. 26