JAVIER TUSELL - Prisa Revistas

LA LEGITIMACIÓN DEMOCRÁTICA DEL MINISTERIO FISCAL
puede ser otra cosa que promover la acción
de juzgados y tribunales: promover,
por tanto, la acción de alguien ajeno al
Ministerio Fiscal. Así pues, por más que
el art. 2.1 del Estatuto Orgánico del Ministerio
Fiscal señale que éste se encuentra
“integrado con autonomía funcional
en el Poder Judicial”, no cabe sostener
que tal integración exista en términos
constitucionales.
Ahora bien, aun cuando el Ministerio
Fiscal no se integre en el Poder Judicial
no cabe duda de que ejerce, igualmente,
un “poder terrible”: ni más ni
menos que el de acusar o dejar de hacerlo,
instar la condena o la absolución, solicitar
unas penas u otras. Como cualquier
órgano del Estado, el Ministerio
Fiscal requiere en un sistema democrático,
para ejercer una función estatal, una
legitimación democrática; pero esa legitimación
es especialmente exigible cuando
se ejerce una función de tan señalada importancia
como la asumida por el Ministerio
Fiscal. En una sociedad mediática
como la nuestra, basta una acusación del
Ministerio Fiscal adecuadamente difundida
para, en el mejor de los casos, lesionar
grave y quizá irremediablemente reputaciones,
relaciones familiares, afectivas
y de amistad y carreras profesionales
o trayectorias empresariales. Pero con la
legitimidad del Ministerio Fiscal sucede
algo muy parecido a lo que acontece con
el Poder Judicial. En algunos países, los
integrantes del Ministerio Fiscal gozan
de legitimidad democrática directa. Así
sucede en Estados Unidos, donde lo que
aquí llamaríamos los Fiscales Jefes son
elegidos directamente por el electorado.
Naturalmente, esta elección popular tiene
numerosas y muy relevantes consecuencias:
para empezar, el fiscal es libre
para seguir la política criminal que le parece
más conveniente; pero, correlativamente,
es políticamente responsable de
los resultados de esa política ante el electorado.
De hecho, es sabido por todos en
Estados Unidos que el ejercicio del cargo
de fiscal es el comienzo clásico de una
carrera política.
Una experiencia personal permitirá
ilustrar estas afirmaciones. Durante una
reunión de trabajo, el Fiscal del Distrito
de Nueva Orleans (como se sabe, una de
las ciudades con más alto índice de delincuencia
del mundo) explicó cómo su
antecesor (Jim Garrison, el fiscal popularizado
por la película JFK) prefería ganar
todos los juicios instados aunque fuese al
precio de formular menos acusaciones,
limitándose a las de éxito garantizado y
pactando la pena con el imputado en los
demás casos; él, sin embargo, era partidario
de acusar en todos los casos, con
independencia de las posibilidades de
que la acusación prosperase. Los efectos
de ambas políticas eran radicalmente distintos,
ya que Garrison obtenía un porcentaje
altísimo de condenas en relación
con las acusaciones formuladas pero un
número absoluto de condenas reducido;
su sucesor, por el contrario, obtenía un
porcentaje de acusaciones/condenas notablemente
más bajo (o, si se quiere, su
porcentaje de fracaso era mucho más alto)
pero, sin embargo, conseguía un número
absoluto de condenas mucho más
elevado.
La elección popular aporta al Ministerio
Fiscal, esto es obvio, una muy fuerte
legitimación democrática, de la que se sigue
una muy considerable autonomía en
la elaboración de las políticas del Ministerio
Fiscal autonomía a la que se anuda
una inmediata responsabilidad política,
ya que cada Fiscal de Distrito, y sólo él,
es responsable ante el electorado (que
puede reelegirlo o sustituirlo por otro)
del resultado de las políticas que decida
emprender. En estos términos, el concepto
de independencia cobra pleno sentido,
ya que quien goza de legitimación democrática
directa se debe sólo, en consecuencia,
a quien le ha otorgado su legitimación,
es decir, al electorado, ante
quien es –y sólo ante él– políticamente
responsable; y puesto que ha sido elegido
y es políticamente responsable goza, también,
de libertad de actuación, ya que estos
tres conceptos (legitimación democrática,
libertad de actuación y responsabilidad
política) caminan indisolublemente
unidos, siendo cada uno de ellos, simultáneamente,
premisa y requisito de los
otros: sólo la legitimación democrática
otorga libertad de actuación (o, si así se
prefiere, independencia), sólo se es libre
para actuar cuando se está legitimado y, si
se es libre para actuar, se asume una responsabilidad
política que presupone libertad
de actuación y legitimación para
actuar.
La situación es en España, sin embargo,
cabalmente la contraria. Como sucede
con los jueces, los fiscales españoles son
seleccionados, en virtud de los principios
de mérito y capacidad, tras la superación
de unas pruebas objetivas, la conocida
oposición; incidentalmente, cabe señalar
que para el acceso al Ministerio Fiscal ni
siquiera están previstos los mecanismos
para ingreso de profesionales de reconocido
prestigio, conocidos como “tercer”,
“cuarto” y “quinto” turnos, que existen
para el acceso a la carrera judicial. La superación
de la oposición implica, pues, el
acceso a un cuerpo administrativo y la integración
en una carrera profesional, lo
que, también incidentalmente, da lugar a
que las reacciones corporativas confundan
frecuentemente a la “carrera” fiscal, una
carrera profesional integrada por quienes
a ella pertenecen, con el Ministerio Público,
un órgano del Estado que sirve los intereses
públicos, siendo así que los intereses
de ambos no son coincidentes y con
frecuencia son contradictorios. Pero, en
todo caso, lo que es evidente a los efectos
que aquí nos ocupan es que la superación
de las oposiciones no confiere legitimación
democrática alguna.
Así pues, al igual que sucede con los
jueces, la integración en la carrera fiscal y
la adscripción al Ministerio Fiscal no imprime
a los fiscales legitimación democrática
alguna. Nos encontramos, así, con
que funcionarios que desempeñan muy
relevantes funciones públicas, que afectan
a la sociedad en general y a los ciudadanos
en particular (como acusar o dejar
de hacerlo, imputar un delito u otro, solicitar
una pena u otra, o la absolución,
ordenar detenciones, instar registros, etcétera),
carecen de legitimación democrática
pare ejercer tales funciones. Y la situación
de los fiscales es, a estos efectos,
aún más deficitaria que la de los jueces.
En efecto, ya vimos que la legitimación
de los jueces viene dada por su sujeción a
la ley, por la constricción de su función a
la estricta aplicación de la ley que expresa
la voluntad popular; y que la legitimidad
precisa para cubrir los supuestos de creación
judicial del Derecho viene otorgada
por la elección parlamentaria del CGPJ
que, a su vez, designa a los magistrados
del Tribunal Supremo, al que corresponde
la elaboración de la jurisprudencia.
Pero eso no sucede con el Ministerio Fiscal,
ni puede suceder. No puede suceder
porque el Ministerio Fiscal no aplica la
ley sino que insta su aplicación. Por consiguiente,
no está, ni puede estar, sujeto a
la ley. Funcionalmente, al menos desde la
perspectiva teórica, el juez está sujeto a la
ley que le confiere legitimidad, pero el
Ministerio Fiscal no lo está, esto es, no lo
está en mayor medida que cualquier otro
funcionario público: obviamente, no
puede transgredir la ley, pero puesto que
no la aplica, la ley sólo condiciona el
ejercicio de su función, pero no rige la
función, no sujeta al Ministerio Fiscal en
el ejercicio de su función; la ley constituye
para el Ministerio Fiscal el marco del
18 CLAVES DE RAZÓN PRÁCTICA n Nº 85