JAVIER TUSELL - Prisa Revistas

ejercicio de sus funciones. El fiscal goza,
por consiguiente, de un margen de libertad
en el ejercicio de su función, siempre
que actúe en el marco de la ley: su límite
es la ilegalidad (y no, como en el caso de
los jueces, el contenido material de la ley
que éstos aplican) y dentro de la legalidad
dispone (nótese que esto sucede también
con la Administración) de un amplio
margen de discrecionalidad.
6. El Fiscal General del Estado
como fuente de la legitimación
del Ministerio Fiscal
Es ocioso señalar que –como también sucede
en la Administración– es inadmisible,
desde la perspectiva del principio democrático,
que quien goza de un amplio
margen de libertad en su actuación,
quien no tiene más límite que la legalidad,
carezca de legitimación democrática
alguna. Desde luego, repugnaría a la conciencia
democrática que quienes ejercen
funciones tan relevantes como las señaladas
lo hiciesen sin más legitimación democrática
que la superación de una oposición,
por dura o rigurosa que ésta sea;
de igual suerte que resultaría inadmisible
que fuesen los funcionarios administrativos
quienes adoptasen las decisiones relevantes.
En el caso de la Administración el
problema queda resuelto muy fácilmente:
la legitimación de los funcionarios viene
dada porque la dirección de la Administración
corresponde al Gobierno, a su vez
legitimado por la investidura parlamentaria,
y por la consagración del principio
de jerarquía, de manera que los funcionarios
adquieren legitimación en razón de
su sujeción a las directrices emanadas del
Gobierno.
Naturalmente, alguna legitimación
habrá que buscar, también, para el ejercicio
de las funciones que corresponden al
Ministerio Fiscal. Y, en paralelo con lo
que sucede en la Administración, la legitimación
de los fiscales proviene del Fiscal
General del Estado, el cual, según la
Constitución (art. 124. 4), es designado
por el Gobierno oído el CGPJ. Esta designación
de la cabeza del Ministerio Fiscal
por el Gobierno, a su vez legitimado
por la investidura parlamentaria, es la
fuente de legitimación de las actuaciones
de los integrantes del Ministerio Público.
Pero, obviamente, el nombramiento gubernativo
del Fiscal General del Estado
no imprimiría, por sí solo, legitimación a
los demás integrantes del Ministerio Fiscal
si no existiera un mecanismo de
transmisión de esa legitimación; de igual
forma que la investidura parlamentaria
Nº 85 n CLAVES DE RAZÓN PRÁCTICA
del Gobierno sería en sí misma insuficiente
para legitimar la actuación de la
Administración si no se viese complementada
por otros medios. Pues bien, el
mecanismo transmisor de la legitimación
que en origen ostenta el Fiscal General
del Estado es el principio de jerarquía,
conforme al cual, según el art. 124.2 de
la Constitución, ejerce sus funciones el
Ministerio Fiscal: es la sujeción a las instrucciones
de quien ostenta legitimación
democrática (de igual suerte que en el caso
de los jueces es la sujeción a la ley) la
que confiere legitimación para el ejercicio
de sus funciones al Ministerio Fiscal.
La consagración constitucional del
principio de jerarquía no es sólo, pues,
una opción funcional: es también, y sobre
todo, el instrumento constitucional
de transmisión de legitimación democrática,
utilizando como intermediario al
Fiscal General del Estado, para el ejercicio
de las muy relevantes funciones que
al Ministerio Fiscal toca, constitucionalmente,
desempeñar; es, en definitiva, la
fórmula constitucional para subsanar el
déficit de legitimidad democrática del
que adolecerían, de no existir esta fórmula,
los integrantes del Ministerio Fiscal.
De igual forma que los jueces están sujetos
a la ley, y esa sujeción es la fuente de
legitimación democrática, los fiscales están
sujetos al principio de jerarquía; vale
decir, a las órdenes e instrucciones emanadas
de sus superiores, cuya cabeza es el
Fiscal General del Estado, único integrante
del Ministerio Fiscal con legitimación
democrática propia, y único, por
eso, que puede transmitirla a quienes le
están jerárquicamente subordinados. Si
se observa bien, el mecanismo de legitimación
democrática es muy similar en
todos los casos y, lógicamente, en todos
ellos apunta al Parlamento, representante
del pueblo que es titular de la soberanía y
único órgano directamente legitimado:
en el caso del Poder Judicial, la legitimación
se confiere a través de la sujeción a
la ley, el producto parlamentario por excelencia;
en el caso de la Administración,
mediante la sujeción jerárquica al Gobierno
parlamentariamente investido; y
en lo que respecta al Ministerio Fiscal,
consagrando la subordinación jerárquica
a quien es designado por el Gobierno
parlamentariamente investido.
7. Legitimación democrática,
principio de jerarquía e independencia
de los fiscales
Con estas bases, es evidente que la pretendida
independencia de los integrantes
JOAQUÍN GARCÍA MORILLO
del Ministerio Fiscal en el ejercicio de sus
funciones es inadmisible desde la perspectiva
del principio democrático, a menos
que se modifique el sistema de selección
y se opte por otro, como la elección
popular o parlamentaria, que otorgue legitimación
democrática a quienes ejercen
funciones públicas. En efecto, la independencia
para el ejercicio de funciones
públicas como las ejercidas por el Ministerio
Fiscal exige, para no quebrar el principio
democrático, una legitimación democrática
de quien así actúa; y ni la forma
de selección de los integrantes del
Ministerio Fiscal ni la inexistente sujeción
a la ley aportan esa legitimación. Sería,
por consiguiente, incomprensible que
los integrantes del Ministerio Fiscal pudiesen,
con la sola legitimación meritocrática,
pero en absoluto democrática,
que otorga la superación de las oposiciones,
actuar con absoluta independencia,
decidir a quien acusan y a quien no y determinar
de qué se acusa: que actuasen,
en suma, no ya como los jueces, únicos a
quien la Constitución otorga independencia,
sino más libérrimamente que
ellos, pues ya se vio que la independencia
del juez lo es en el marco de la sujeción a
la ley, de la que mana su legitimación para
el ejercicio de las funciones públicas.
La tantas veces reclamada independencia
del Ministerio Fiscal quebraría,
por ello, la cadena de legitimación democrática
que nace en el nombramiento gubernamental
del Fiscal General del Estado
y se complementa con la sujeción jerárquica
de todos los fiscales al Fiscal
General. Incidentalmente, es preciso señalar
que la legitimación democrática de
éste proviene de su designación por el
Gobierno, por lo que es simplemente disparatado
sostener que el Fiscal General
debe ser el máximo representante del Ministerio
Fiscal frente al Gobierno, como
también lo es afirmar que el Fiscal General
se debe a “la carrera” 8 . Por eso, porque
de ahí nace la legitimación democrática
para el ejercicio de funciones públicas, y
no sólo por obvias razones funcionales, la
Constitución, dentro de la parquedad,
configurará al Ministerio Fiscal, no obstante
el amplio margen de actuación que
se confiere al legislador, con algunos rasgos
inequívocamente nítidos. En primer
lugar, una cosa está clara: el Ministerio
Fiscal se rige por los principios de unidad
8 Declaraciones del portavoz de la Unión Progresiva
de Fiscales, Carlos Castresana, citadas en El
País, pág. 15, de 23 de enero de 1998.
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