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• Dies liegt zum einen daran, dass die Treffsicherheit steigt, wenn Instrumente zum Einsatz kommen, die an dem jeweiligen konkreten politischen Ziel ansetzen. So ist ein flächendeckender Gewässerschutz überhaupt nur dann zu erreichen, wenn den Emittenten die Vermeidung von Schadstoffeinträgen in Gewässer unabhängig davon auferlegt wird, ob sie ihre Aktivitäten in der unmittelbaren Nähe einer Wasserfassungsanlage ausüben. Überlässt man dagegen die Vermeidung von unerwünschten Stoffeinträgen der Verhandlung zwischen Wasserversorgern und Schädigern, werden die Ziele zumindest überall dort verletzt, wo kein Wasserversorger tätig ist. Darüber hinaus ist mit der Errichtung von Markteintrittsbarrieren keineswegs sichergestellt, dass Wasserversorgungsunternehmen Leistungen des allgemeinen Gewässerschutzes erbringen, zu denen sie gesetzlich nicht verpflichtet sind. Entsprechende Leistungen werden unterbleiben, wenn die Wasserpreise auf Akzeptanzprobleme stoßen oder wenn andere Belange kommunalpolitisch höhere Priorität genießen. Eine Abweichung von theoretisch überlegenen Lösungen kann unter Umständen dann erforderlich werden, wenn diese auf unüberwindbare Probleme der mangelnden politischen Durchsetzbarkeit treffen. Entsprechenden Problemen muss gegebenenfalls durch die Wahl eines zweitbesten, wettbewerbskonformen Instrumentariums begegnet werden. • Zum anderen fallen die Kosten der Zielerreichung im Fall der Funktionstrennung im allgemeinen niedriger aus. Die Erstellung von Leistungen im Umwelt- und Gesundheitsschutz ist auch heute keineswegs kostenlos. Neben den Kosten der Leistungserstellung selbst fallen aber auch Opportunitätskosten an, die sich aus dem Verzicht auf mehr Wettbewerb in der Wasserversorgung ergeben. Hierzu zählen der Verzicht auf effiziente, die internationale Wettbewerbsfähigkeit begünstigende Unternehmensgrößen, auf Anreize zur Kostenminimierung sowie gegebenenfalls auf privates Kapital, um umwelt- und gesundheitspolitisch erforderliche Investitionen zu tätigen. Sofern die Schließung von Lücken im bestehenden Ordnungsrahmen sowie eine personelle Stärkung der Behörden in Folge einer stärkeren Marktöffnung erforderlich werden, erscheinen die damit verbundenen Kosten vertretbar zu sein. Eine Quantifizierung von Kosten und Nutzen der vorgeschlagenen Maßnahmen war nicht Gegenstand dieses Gutachtens. • Schließlich ist davon auszugehen, dass die Kontrolle und der Vollzug gesetzlicher Vorgaben gegenüber privaten Betreibern deutlich strenger erfolgen, als gegenüber Versorgern im kommunalen Eigentum. Für die folgende Diskussion des bei einer stärkeren Marktöffnung erforderlichen flankierenden Handlungsbedarfs ist zu beachten, dass diese nicht in einem rechtsfreien Raum statt findet. Vielmehr besteht ein umfassender umwelt- und gesundheitspolitischer Ordnungsrahmen, der unabhängig von der Organisation der Wasserversorgung Gültigkeit beansprucht. Dem Leitbild einer nachhaltigen Entwicklung wird bei der beschriebenen Vorgehensweise durch den Einsatz von Maßnahmen, die der Erreichung der umwelt-, gesundheits- und verteilungspolitischen Zielvorgaben dienen, sowie durch eine effiziente Organisation der Wasserversorgung Rechnung getragen. Eine eventuell erforderliche Abwägung zwischen den unterschiedlichen Dimensionen einer nachhaltigen Entwicklung (Umwelt, Wirtschaft, Soziales) muss bei der Zielformulierung vorgenommen werden. 36
III. Szenarien 1. Mögliche Maßnahmen für mehr Wettbewerb in der Trinkwasserversorgung: Szenarienbildung Die möglichen Folgen einer stärkeren Marktöffnung sollen im folgenden anhand von zwei Szenarien diskutiert werden. Während Szenario 1 solche Maßnahmen umfasst, die geeignet sind, den Wettbewerb im Markt zu erhöhen, beinhaltet Szenario 2 Maßnahmen, die den Wettbewerb um den Markt verstärken. Weitere Maßnahmen, die unter Umständen geeignet sind, die Effizienz der Wasserversorgung zu verbessern, werden in Abschnitt IV behandelt. 1.1 Szenario 1: Wettbewerb im Markt Wettbewerb im Markt wird unter dem gegenwärtigen Ordnungsrahmen zum einen durch ausschließliche Konzessionsverträge und Demarkationsabsprachen, zum anderen durch Anschluss- und Benutzungszwänge behindert. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Verzicht auf Demarkations- und ausschließliche Konzessionsverträge alleine so lange wirkungslos bleibt, wie Anschluss- und Benutzungszwänge greifen, da der Verbraucher sein Wasser weiterhin von dem Gebietsmonopolisten beziehen muss. Umgekehrt führt die Befreiung vom Anschluss- und Benutzungszwang alleine dazu, dass die Verbraucher zwar auf die Eigenversorgung umsteigen können, das Wasser aber nicht von einem anderen als dem Gebietsmonopolisten über Leitungen beziehen können. Szenario 1 umfasst entsprechend alle Maßnahmen, die dazu führen, dass die wettbewerbssperrende Wirkung der oben angeführten Regelungen aufgehoben wird: Szenario 1: Wettbewerb im Markt Zu den Maßnahmen, die Wettbewerb im Markt verstärken zählen (1) der Wegfall ausschließlicher Konzessionsverträge und Demarkationsabsprachen durch: (a) Aufhebung des kartellrechtlichen Ausnahmebereichs für die Trinkwasserversorgung (Streichung von § 103 GWB a.F.) Mit der Streichung von § 103 GWB a.F. entfällt für die Gemeinden die kartellrechtliche Möglichkeit, ausschließliche Konzessionsverträge zu schließen oder Demarkationsabsprachen zu treffen. (b) oder Verzicht der Kommunen auf ausschließliche Konzessionsverträge und Demarkationsabsprachen unter dem geltenden Rechtsrahmen Die Gemeinden können auch dann auf ausschließliche Konzessionsverträge und Demarkationsabsprachen verzichten, wenn § 103 GWB a.F. erhalten bleibt. (2) in Verbindung mit dem Wegfall des Anschluss- und Benutzungszwangs durch: (a) Vollprivatisierung und damit den Wegfall des Rechts der Gemeinden, An- 37
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