Jahresgutachten 1998/99 - Sachverständigenrat zur Begutachtung ...

Drucksache 14/73 Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode
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erhaft die Kosten grenzüberschreitender Transaktionen.
Der intensiver werdende Wettbewerb auf den
Faktor- und Gütermärkten beschleunigt den Strukturwandel
und verschärft auch den Wettbewerb der
Steuersysteme und der staatlichen Bereitstellung der
Infrastruktur. Aus der Notwendigkeit, die Anpassungsflexibilität
der Volkswirtschaft entsprechend zu
steigern, ergeben sich weitgehende angebotspolitische
Anforderungen an die Finanzpolitik.
Grenzen antizyklischer Finanzpolitik beachten
295. Wenn es den Mitgliedsländern der Währungsunion
gelingt, in der konjunkturellen Normalsituation ausgeglichene
Haushalte vorzulegen, wie es im Stabilitätsund
Wachstumspakt vorgesehen ist, dann eröffnen sich
für den Fall einer Rezession erhebliche Spielräume für
die Finanzpolitik. Im Falle einer Rezession könnte eine
Defizitquote bis zu 3 vH – bei einer schweren Rezession
sogar darüber hinaus – in Anspruch genommen werden,
was in Deutschland derzeit einem Betrag von rund 110
Mrd DM entspräche. Das wird in jedem Fall ausreichend
sein, um die automatischen Steuermindereinnahmen und
Ausgabenerhöhungen, die bei rezessiver Entwicklung zu
erwarten sind, zuzulassen; die so bedingten konjunkturellen
Defizite könnten also und sollten grundsätzlich
auch akzeptiert werden. Im Falle eines drastischen
Nachfragerückgangs wäre auch eine antizyklische Finanzpolitik
über diskretionäre Ausgabenerhöhungen und
Steuersenkungen finanzierbar. Allerdings sind dabei
Grenzen zu beachten.
296. Gegen eine Stabilisierungspolitik über „deficit
spending“ bestehen Bedenken, die der Sachverständigenrat
wiederholt vorgetragen hat (JG 97 Ziffern
296 ff.). Sie ist vom Ansatz her nur dann vertretbar,
wenn die Störungen im Wachstumsprozeß eindeutig
durch Nachfrageschwankungen verursacht sind. Eine
solche Nachfragepolitik stößt zudem auf erhebliche
Schwierigkeiten bei der praktischen Umsetzung. Sollen
durch diskretionäre Eingriffe Nachfrageimpulse vermittelt
werden, so müssen sie nach Zeit und Umfang richtig
dosiert werden, was angesichts der relativ langen Entscheidungs-,
Handlungs- und Wirkungsverzögerungen
außerordentlich schwer ist. Das kann – wie die Erfahrung
zeigt – dazu führen, daß statt der gewünschten Stabilisierung
eine Destabilisierung eintritt.
Zudem müssen bei einer antizyklischen Finanzpolitik
die Spielregeln in dem Sinne eingehalten werden, daß
nicht nur bei Nachfrageschwäche positive Nachfrageimpulse
geschaffen werden, sondern daß bei verbesserter
Konjunkturlage auch dämpfend auf die Nachfrage eingewirkt
wird, konkret: Es müssen Überschüsse im
Haushalt gebildet werden, die zur Rückzahlung von
Schulden zu nutzen sind. Dies fällt im politischen Prozeß
schwer, so daß antizyklische Finanzpolitik oft
asymmetrisch eingesetzt wird. Das dürfte in einer Hochkonjunktur
die Verwirklichung der Ziele des Stabilitätsund
Wachstumspakts erschweren. Ausufernde Defizite
und wachsende Schulden engen zukünftige Handlungsspielräume
ein und haben negative Auswirkungen auf
die Erwartungen der Marktteilnehmer. Sofern man eine
antizyklische Politik betreibt, sollte das dazu eingesetzte
Instrumentarium entsprechend ausgestaltet sein: Änderungen
bei den öffentlichen Einnahmen und den öffentlichen
Ausgaben sind zeitlich zu begrenzen und in ihrem
Volumen an Indikatoren zu binden, die den Konjunkturverlauf
widerspiegeln. Anstelle einer strengen Regelbindung
wäre auch an den Einsatz von Eventualhaushalten
zu denken, die für alternative konjunkturpolitische Szenarien
aufgestellt werden und über einen voraus festgelegten
Zeitraum auszugleichen sind.
297. Die Erfolgsaussichten einer nationalen antizyklischen
Finanzpolitik sind in der Währungsunion zusätzlich
stark eingeschränkt. Nachfragestimulierende Maßnahmen
in einem Land verfehlen ihren Zweck, wenn die
zusätzliche Nachfrage nicht durch inländische Produktion,
sondern durch Importe gedeckt wird. Damit ist zu
rechnen, weil es aufgrund der monetären Integration zu
einer weiteren Intensivierung der Handelsbeziehungen
zwischen den Teilnehmern kommen wird. Insbesondere
kleine Länder mit relativ hoher Importquote werden
deshalb möglicherweise trotz bestehender Spielräume zu
einer Nachfragepolitik gar nicht dazu bereit sein: Sie
müssen die Kosten eines solchen Programms tragen, die
Nutzen aber mit anderen teilen. Von daher mag ein
Druck entstehen, konjunkturpolitische Kompetenzen auf
die Zentralebene zu übertragen. Davor muß gewarnt
werden: Der EU-Gesamthaushalt ist dafür nicht geeignet,
weil das Ausgabenvolumen auf 1,27 vH in Relation
zum gesamten nominalen Bruttosozialprodukt der Mitgliedsländer
begrenzt ist und der Haushalt für alle 15
Mitgliedsländer und nicht nur für die 11 Teilnehmer an
der Währungsunion gilt. Zudem kennt der EU-Haushalt
keine Kreditfinanzierung, die jedoch für eine antizyklische
Konjunkturpolitik unabdingbar wäre. Eine Ausweitung
und partielle Kreditfinanzierung des EU-
Haushalts sollte aber unter keinen Umständen zugelassen
werden (JG 95 Ziffer 445).
298. Das mag zu der Forderung führen, dann wenigstens
eine Koordinierung der Finanzpolitik in der Währungsunion
anzustreben. Artikel 99 Abs. 1 EG-Vertrag
sieht vor, daß die Mitgliedsländer ihre Wirtschaftspolitik
koordinieren, um zur Verwirklichung der Ziele der Gemeinschaft
beizutragen. Solange die nationalen Konjunkturen
in den Teilnehmerländern der Währungsunion
asynchron verlaufen, lassen sich nationale Finanzpolitiken,
soweit sie auf die Konjunktur bezogen sind, nicht
koordinieren. Sie müssen sich entgegengerichtet entwikkeln.
Bei gleicher Konjunkturlage sind gleichgerichtete
Maßnahmen angezeigt. Hierzu mag es hilfreich sein, daß
die finanzpolitischen Entscheidungsträger in den einzelnen
Ländern von einem einheitlichen Diagnosebild ausgehen
und sich auch über die Zielsetzungen der Finanzpolitik
einig werden. Gegen eine solche Koordinierung
in der Orientierung spricht nichts (JG 97 Ziffer 417).
Über den Stabilitäts- und Wachstumspakt und über
Maßnahmen der Steuerharmonisierung sind schon heute
Obergrenzen für die Kreditaufnahme und Mindeststeuersätze
(zum Beispiel bei der Mehrwertsteuer) vereinbart.
Darüber hinaus sollte allerdings die Koordinierung
des finanzpolitischen Instrumentariums nicht gehen, jedenfalls
solange nicht, wie es der Europäischen Union