Jahresgutachten 1998/99 - Sachverständigenrat zur Begutachtung ...

Die finanzielle staatliche Innovationsförderung in Deutschland
wird zu rund zwei Dritteln vom Bund getragen und zu etwa
gleichen Teilen als Projektförderung (überwiegend in der gewerblichen
Wirtschaft) und als institutionelle Förderung (insbesondere
der Großforschungseinrichtungen) betrieben. Bei
der Projektförderung entfällt der weitaus größte Anteil auf Finanzierungshilfen
für Vorhaben, die private Unternehmen im
Rahmen von Forschungsprogrammen durchführen, die inhaltlich
weitgehend vom Staat vorgegeben worden sind (direkte
Projektförderung); in der Regel gewährt der Staat einen Zuschuß
zu den Forschungs- und Entwicklungsausgaben in Höhe
von 50 vH. In kleinem Umfang (kaum 5 vH der Fördermittel)
werden die Forschungsaktivitäten in vornehmlich mittelständischen
Unternehmen finanziell entweder ganz allgemein unterstützt
(indirekte Projektförderung) oder soweit sie Technologiebereichen
zugeordnet werden, die der Staat für besonders
förderungswürdig hält (indirekt-spezifische Förderung); Förderinstrumente
sind im wesentlichen zinsbegünstigte Kredite,
staatliche Bürgschaften und Kapitalbeteiligungen und in den
neuen Bundesländern auch noch Personalkostenzuschüsse.
Den Hauptanteil bei der Projektförderung bestritt zuletzt das
Bundesministerium für Bildung und Forschung. Mit großem
Abstand folgten das Bundesministerium für Verteidigung und
das Bundesministerium für Wirtschaft, das der Koalitionsvereinbarung
zufolge nunmehr die Zuständigkeit für alle Programme
der indirekten Förderung erhalten wird. Andere Bundesressorts
(zum Beispiel das Bundesverkehrsministerium und
das Gesundheitsministerium) förderten Innovationsaktivitäten
in bestimmten Feldern.
In der jetzt beginnenden neuen Legislaturperiode des
Deutschen Bundestages wird die staatliche Technologiepolitik
weiterhin eine bedeutende Rolle spielen, der
parteiübergreifende Konsens bezüglich der Eignung
dieser Politik für die Modernisierung der deutschen
Volkswirtschaft und damit deren Zukunftssicherung
reicht weit. Die neue Bundesregierung hat angekündigt,
daß sie der Bildungs-, Forschungs- und Technologiepolitik
in Deutschland einen herausragenden
Stellenwert geben wird; die großen Chancen der zukunftsfähigen
Technologien müßten genutzt werden,
sollen die Arbeitslosigkeit überwunden und die Umweltbelastungen
nachhaltig verringert werden. Auch
der Sachverständigenrat schreibt die Möglichkeiten
zur Stärkung und Pflege des Wirtschaftsstandorts
Deutschland, die in der staatlichen Technologiepolitik
liegen, nicht klein. Der Staat darf sich dabei allerdings
nicht übernehmen. Öffentliche Forschungsmittel sind
Subventionen, die finanziert werden müssen, sei es
durch Steuern, sei es durch Kredite. Damit daraus im
Endeffekt keine Belastungen für die Wirtschaft entstehen,
halten wir es für zwingend, daß zwei grundlegende
Bedingungen für allokative Effizienz angemessen
berücksichtigt werden:
– Zum einen: Es muß gewährleistet sein, daß die staatliche
Förderung Innovationen in der Wirtschaft zusätzlich
anregt. Das Ausmaß von Forschung und Entwicklung
muß, unter Berücksichtigung der privatwirtschaftlich
finanzierten Forschungs- und Entwicklungsausgaben,
größer sein, als dies ohne staatliche
Hilfen der Fall wäre. Die Mitnahmeeffekte bei den
Unternehmen werden sich nicht ganz vermeiden lassen,
doch dürfen sie nicht ausufern. Nur dann ist die
Vermutung begründet, daß die Technologiepolitik
wachstumsfördernd ist.
Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode Drucksache 14/73
– Zum anderen: Es muß klar sein, auf welchen Feldern
der Markt für neues Wissen unvollkommen ist. Wenn
mit Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten positive
externe Effekte einhergehen und diese nicht internalisiert
werden können (durch ausreichenden Patentschutz)
oder wenn gravierende Unvollkommenheiten
auf anderen Märkten (namentlich auf dem Kapitalmarkt)
bestehen, sind staatliche Maßnahmen notwendig,
um einer ansonsten wahrscheinlichen Unterinvestition
in diesem Bereich mit entsprechend negativen
Wirkungen für das wirtschaftliche Wachstum zu begegnen,
freilich nur dann und nur unter Einsatz von
Mitteln, die private Initiativen nicht behindern und
Ressourcen nicht fehlleiten.
466. Diese Effizienzbedingungen zu beherzigen ist alles
andere als einfach, wie die Erfahrung lehrt und zahlreiche
wissenschaftliche Untersuchungen zur staatlichen Technologiepolitik
in Deutschland und im Ausland dokumentieren.
Der Staat fördert nicht nur dort, wo der Markt versagt.
Er begünstigt in erheblichem Umfang industrielle
Großprojekte und diskriminiert dadurch zwangsläufig alle
anderen Innovationsaktivitäten. Die Produktivität der
staatlich eingesetzten Forschungsgelder ist tendenziell
niedriger als die privater Forschungs- und Entwicklungsaufwendungen,
die Verzerrungen bei den Innovationsanreizen
können gravierend sein (Kasten 12, Seiten 262 f.).
Die verbreitete Vorstellung, staatliche Technologiepolitik
legitimiere sich von selbst, weil sie positive Wachstumseffekte
entfache, ist jedenfalls nicht zweifelsfrei durch
Tatsachen gedeckt, jedenfalls nicht bei einer Förderung im
Bereich der marktnahen Forschung; daß diese Politik,
wenn auch ungewollt, das Gegenteil von dem bewirken
kann, was sie anstrebt, ist alles andere als ein nur geringes
Risiko. Dafür gibt es drei wichtige Gründe:
– Von sehr großer Bedeutung ist das Informationsproblem.
Die verantwortlichen Politiker und Beamten
sind im allgemeinen nicht in der Lage, zukunftsträchtige
Forschungs- und Entwicklungsprojekte zu identifizieren
und den nötigen Finanzierungsbedarf zuverlässig
zu kalkulieren. Die Zukunft ist nun einmal offen,
auch und gerade für neue technische Entwicklungen,
und was offen und damit unbekannt ist, läßt sich
nicht gezielt fördern. Eine Ausnahme bilden allenfalls
jene Fälle, in denen der Staat selbst Nachfrager von
neuen Technologien ist und ein grundlegendes Anwenderwissen
hat, zum Beispiel in der militärischen
Rüstung oder in der Weltraumfahrt. Wenn und soweit
es aber den staatlichen Instanzen nicht möglich ist, Informationen
über die Entstehung von Wissen zu gewinnen
und effizient zu verarbeiten, und wenn sie
gleichwohl technologiepolitisch aktiv sein wollen,
muß man damit rechnen, daß die Förderung willkürlich
ist, durch Prestigeerwägungen und militärstrategische
Überlegungen geleitet wird oder der Politik anderer
Länder nacheifert und sich dabei auf einen internationalen
Subventionswettlauf mit ungewissem
Ausgang für die gesamtwirtschaftliche Wohlfahrt im
eigenen Land einläßt. Tatsächlich konzentriert sich in
den Industrieländern die staatliche Innovationsförderung
auf die gleichen Bereiche (besonders Mikroelektronik,
Luft- und Raumfahrt, Kernkraftwerke),
mit der Folge, daß weltweit dem Aufbau von Überka-
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