Jahresgutachten 1998/99 - Sachverständigenrat zur Begutachtung ...

Drucksache 14/73 Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode
Ökosteuer ins Ausland ausweichen, der international
immobile Faktor Arbeit trägt dann verstärkt die Last
einer Ökosteuer, da mit der Abwanderung von Kapital
die Arbeitsproduktivität sinkt. Diesem Effekt auf die
Produktivität des Kapitals ist entgegenzustellen, daß
durch die Entlastung des Faktors Arbeit Investitionen
attraktiver werden und von daher die Kapitalbildung
angeregt wird. Soll die Wirkung auf die Kapitalproduktivität
per Saldo positiv sein, so dürfte die Kapitalproduktivität
– in negativer Richtung – nicht stärker
von der (verteuerten) Energie beeinflußt werden als
– in positiver Richtung – von der (verbilligten) Arbeit,
sonst ist mit einem insgesamt negativen Effekt auf die
Kapitalbildung zu rechnen.
– Die gegenläufigen Effekte werden auch deutlich,
wenn man den sektoralen Strukturwandel betrachtet,
der von einer Ökosteuer in Gang gesetzt wird (Sektorstruktureffekt).
Zwar wirkt sich positiv auf die Beschäftigung
aus, daß die weniger emissionsintensiv
produzierenden Sektoren expandieren. Diese Argumentation
darf aber die Kosten der Umweltpolitik
nicht verdrängen. Denn umweltintensive und energieintensive
Produktionen werden teurer, in diesen Bereichen
verschlechtert sich vor allem bei einem nationalen
Alleingang der Umweltpolitik die Wettbewerbsfähigkeit,
da nicht davon auszugehen ist, daß bei den
international handelbaren Gütern die höheren Kosten
leicht auf die Abnehmer überwälzt werden können.
Emissionsintensive Wirtschaftszweige wie die Stahlindustrie,
die NE-Metallerzeugung, die Zementindustrie
und auch die Chemische Industrie werden in dem
durch die Ökosteuer initiierten sektoralen Strukturwandel
zurückgedrängt, teilweise müssen ihre Aktivitäten
schrumpfen oder abwandern, wenn anderweitig
eine Anpassung an die höheren Umwelt- und
Energiekosten nicht gelingt. Aber auch für die eher
durchschnittlich emissionsintensiven Sektoren der Industrie
und damit der Exportwirtschaft ist der Preisüberwälzungsspielraum
durch den internationalen
Wettbewerb eng. Da Energie ein Basisproduktionsfaktor
für viele Sektoren der deutschen Volkswirtschaft
ist und da der Energiepreis – wie bei Autos –
auch über die Attraktivität der Erzeugnisse aus der
Sicht der Konsumenten entscheidet, wirkt eine Energieverteuerung
in der Breite auf die Angebotsseite der
deutschen Volkswirtschaft durch. Dieser belastende
Effekt auf die produzierende Wirtschaft ist von besonderer
Bedeutung für Ostdeutschland, wo sich mit
hohen Zuwachsraten auch energieintensiver Sektoren
wie der Metallerzeugung und -bearbeitung sowie der
Chemischen Industrie ein Aufbau einer Exportbasis
abzuzeichnen scheint und wo die Energiekosten, ein
wichtiger Faktor bei noch dringend benötigten Ansiedlungen,
ohnehin schon höher liegen als in Westdeutschland.
Indem der Staat Arbeit verbilligt, kann er die
Wettbewerbsnachteile durch die Energieverteuerung
– wenn die Aufkommensneutralität beachtet wird –
allenfalls begrenzt ausgleichen, auf keinen Fall aber
die Kostensteigerungen für die besonders energieintensiven
Sektoren kompensieren; hier ist eindeutig
mit einem Beschäftigungsabbau zu rechnen, es sei
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denn, diese Branchen werden von der Ökosteuer ausgenommen.
Diesem möglichen negativen Effekt in
den emissionsintensiven Bereichen ist die zusätzliche
Beschäftigung in den emissionsfreundlichen Sektoren
entgegenzustellen. Bei einer mangelnden Flexibilität
der Arbeitsmärkte vollzieht sich der sektorale Strukturwandel
verzögert und verzerrt; die negative Beschäftigungswirkung
dürfte dann größer ausfallen. Im
übrigen wird bei der Analyse der sektoralen Effekte
deutlich, daß eine Ökosteuer nicht in jedem Fall Verzerrungen
abbaut, was aus allokationstheoretischer
Sicht die Voraussetzung für die zweite Dividende ist.
Sie kann auch mit neuen Verzerrungen beispielsweise
zwischen Sektoren verbunden sein, und zwar dann,
wenn nicht schlüssig an der Ursache des Klimaproblems,
am Kohlendioxid, angesetzt wird.
490. Eine entscheidende Frage für die erhoffte positive
Wirkung einer Ökosteuer auf die Beschäftigung ist, ob
über die Senkung der Lohnnebenkosten die Arbeitskosten
für die Unternehmen – der Produzentenlohn – im
Ergebnis zurückgehen wird. Dies hängt entscheidend
von der Strategie der Gewerkschaften ab. Wenn die Tarifvertragsparteien
die durch den Staat finanzierte Reduktion
der Arbeitskosten als Spielraum für Lohnerhöhungen
verwenden, käme keine Senkung des Produzentenlohns
zustande; dann würde die Nachfrage nach Arbeitskräften
nicht zunehmen; die Übernahme der Lohnnebenkosten
durch den Staat bliebe in Bezug auf die Beschäftigung
wirkungslos. Der negative Produktionseffekt
würde dann wohl dominieren. Aber selbst wenn die Arbeitskosten
reduziert werden, müßte dies – um insgesamt
positive Beschäftigungseffekte sicherzustellen – in einem
solchen Ausmaß geschehen, daß gesamtwirtschaftlich
die negativen Wirkungen auf die Beschäftigung aus
der Verteuerung von Umwelt oder Energie überkompensiert
werden.
Bei der Frage, ob der Produzentenlohn effektiv sinken
wird, ist zu berücksichtigen, daß die bessere Umweltqualität
– für sich betrachtet bei unveränderter Beschäftigung
– ein geringeres Einkommen bedeutet, jedenfalls
in einem traditionellen Sinn, wenn die Umweltqualität,
wie üblich, nicht in das Einkommen eingerechnet
wird. Dies folgt daraus, daß mit den von der
Ökosteuer belegten Produktionsfaktoren Umwelt oder
Energie ein geringeres Produktionsergebnis erstellt wird.
Von daher ist der Entlohnungsspielraum für die anderen
Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital ungünstiger. Die
Haushalte, auch die Arbeitnehmer, spüren das geringere
Realeinkommen dadurch, daß der Konsum mit einer höheren
Ökosteuer belastet wird, daß Verkehrsleistungen
teurer werden und daß bei Überwälzung der Ökosteuer
diese von den Konsumenten getragen werden muß. Den
Einkommensverzicht, den eine bessere Umweltqualität
in aller Regel bedingt, muß die Lohnpolitik mittragen;
tut sie das nicht und verlangt sie eine Kompensation für
die geringeren Realeinkommen der Arbeitnehmer, so
kommen von daher keine positiven Wirkungen auf die
Beschäftigung zustande.
491. Die erörterten Beschäftigungseffekte hängen in
einer offenen Volkswirtschaft, wie bereits angedeutet,
auch davon ab, ob ein Land die Ökosteuer im Alleingang