Jahresgutachten 1998/99 - Sachverständigenrat zur Begutachtung ...

Drucksache 14/73 Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode
Hohe Standards für Bankenregulierung
369. Die Erfahrungen in der Asien-Krise haben erneut
deutlich gemacht, wie wichtig eine wirksame Bankenregulierung
und eine zuverlässige Bankenaufsicht sind.
Dies gilt in zweifacher Hinsicht. Zum einen wurde vor
Augen geführt, daß ein Land, das sich dem Kapitalverkehr
öffnet, ohne über einen verläßlichen und robusten
Finanzsektor zu verfügen, schon bei geringen Vertrauenseinbußen
in schwere Turbulenzen gerät, die dann weltweit
auf die Finanzmärkte ausstrahlen. Zum anderen hat
sich gezeigt, daß die Gläubigerbanken zur Entstehung
der Krise beitragen, wenn sie das Kreditrisiko eines Landes
nicht richtig einschätzen und in geeigneter Weise
begrenzen. Dann bleiben die Marktsignale an die Länder
aus, deren Wirtschaftspolitik die Marktbeziehungen zu
destabilisieren droht; die Fehlentwicklungen werden erst
spät und in einer plötzlichen schweren Krise erkennbar.
Im Fall der Asien-Krise wurde die Lage verschärft, weil
die Länder durch Anbindung ihrer Währungen an den
US-Dollar scheinbar das Wechselkursrisiko ausgeschaltet
hatten, dann aber dieses Versprechen nicht mehr halten
konnten; die Gläubigerbanken hatten dieses Risiko
nicht erkannt, jedenfalls nicht genügend berücksichtigt.
Wenn Gläubigerbanken durch die Krise in einem Land
oder einer Region in eine ernste Notlage geraten, kann
sich auch für den Internationalen Währungsfonds eine
Zwangslage ergeben; es kann dazu kommen, daß er
finanzielle Hilfe gar nicht verweigern kann, weil sonst
die Ausweitung zu einer weltweiten Finanzkrise droht.
Dies könnte wiederum dazu führen, daß Kreditinstitute
im internationalen Kapitalverkehr Risiken vernachlässigen,
weil sie glauben, sich im Ernstfall auf das Eingreifen
des Internationalen Währungsfonds verlassen zu
können. Damit diese Situation ausgeschlossen wird, muß
nicht nur, wie gesagt, von vornherein klar sein, daß der
Internationale Währungsfonds die Gläubigerbanken auf
jeden Fall an den Lasten der Krisenbewältigung beteiligen
wird; es muß auch eine Bankenregulierung geben,
die ein angemessenes Risikomanagement der Kreditinstitute
erzwingt.
Erwägenswert ist auch ein Vorschlag, der auf die Schaffung
von Krisenfonds für Länder mit hohen Risiken hinausläuft.
Private Kreditgeber, die Engagements in einem
solchen Land eingingen, hätten Einlagen oder Kreditlinien
für den betreffenden Krisenfonds bereitzustellen.
Im Fall einer Krise stünde für eine Rettungsaktion des
Internationalen Währungsfonds unmittelbar privates
Kapital zur Beteiligung an den Lasten bereit. Die mit der
Finanzierung der Krisenfonds verbundene Verteuerung
internationaler Finanztransaktionen würde die Kapitalmobilität
reduzieren, dies jedoch in der Weise, daß die
privaten Kapitalgeber in einer Art Pflichtversicherung
adäquate Risikoprämien zu entrichten hätten; dies würde
zugleich ihr Risikobewußtsein schärfen. Der Vorteil der
Regelung wäre, daß Fehlanreize für private Kreditgeber
merklich vermindert würden.
370. Im Bereich der Banken und Versicherungen darf
es keinen Wettbewerb um die geringste Regulierung
geben. Dazu sind die negativen externen Effekte zu
hoch; durch mangelhafte Bankenaufsicht verursachte
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Finanzkrisen können, wie geschehen, auf weitere Länder
oder Regionen ausstrahlen, auch auf solche ohne
erkennbare makroökonomische und strukturelle Verwerfungen.
Harmonisierungsbestrebungen, wie sie mit
Gründung des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht
durch die G-10-Länder und die Schweiz im Jahre 1974
eingeleitet worden sind, verdienen Unterstützung. Die
von dem Ausschuß entwickelten länderübergreifenden
Standards betreffen vor allem die Zusammenarbeit zwischen
nationalen Aufsichtsbehörden und die Einhaltung
von Mindeststandards für eine adäquate Eigenkapitalausstattung
von Kreditinstituten.
Vor dem Hintergrund der Asien-Krise ist die Einbeziehung
der Entwicklungs- und Schwellenländer in die
Harmonisierung der Bankenaufsicht von großer Bedeutung.
Im vergangenen Jahr wurden umfassende Grundsätze
für die gesamte Breite der Bankenaufsicht in enger
Zusammenarbeit mit 16 Ländern aus der Gruppe der aufstrebenden
Volkswirtschaften („Core Principles for
Effective Banking Supervision“) verabschiedet. Diese
sollen den nationalen Aufsichtsbehörden dazu dienen,
Mängel im bestehenden Aufsichtsrahmen zu beseitigen.
Allerdings reichen hierzu die rechtlichen Befugnisse
überwiegend nicht aus, so daß in den meisten Ländern
der Gesetzgeber gefordert ist.
Weltweite Bankenkrisen und insbesondere Währungskrisen
können auch durch eine funktionierende Aufsicht
nicht immer verhindert werden. Auch in den entwickelten
Volkswirtschaften gab es in der jüngsten Vergangenheit
Bankenkrisen, die immer wieder Anlaß gaben, Lükken
in der Regulierung zu schließen. So sind aufgrund
jüngster Erfahrungen mit Hedge-Fonds Überlegungen
darüber angeregt worden, wie einerseits Kreditbanken
Risikovorsorge bei Krediten an derartige Institutionen zu
treffen haben, und ob andererseits die Regulierungen
auch auf die Hedge-Fonds selbst auszudehnen seien.
Insgesamt gilt aber, daß Krisen dort, wo eine entwickelte
Bankenaufsicht besteht, seltener auftreten und daß die
damit verbundenen Belastungen des Finanzsystems geringer
sind. So kann die Tatsache, daß durch die diesjährigen
Finanzkrisen keine der westlichen Gläubigerbanken
in Solvenzprobleme kam, auch auf die Regelungen
zur Bereithaltung von Eigenkapital oder zur Vergabe von
Großkrediten zurückgeführt werden. Überdies führt eine
Meldepflicht für Großkredite – wie bei der Evidenzzentrale
der Deutschen Bundesbank – zu einer höheren
Transparenz über das laufende Kreditgeschäft. Bei der
Implementierung einer wirksamen Bankenaufsicht kann
der Internationale Währungsfonds unterstützend tätig
werden. Schon jetzt weist er in den regelmäßig stattfindenden
Konsultationen mit seinen Mitgliedsländern verstärkt
auf jeweils bestehende Reformnotwendigkeiten bei
der Finanzmarktaufsicht hin.
Wechselkurszielzonen: Kein praktikabler Lösungsansatz
371. Die im Gefolge der jüngsten Finanzkrisen aufgetretenen
Wechselkursschwankungen waren Anlaß für
Vorschläge, die Wechselkursrelationen zwischen den
wichtigsten Weltwährungen zu stabilisieren; nach Inkrafttreten
der Europäischen Währungsunion würde es