Jahresgutachten 1998/99 - Sachverständigenrat zur Begutachtung ...

langen Atem und Standfestigkeit gegenüber dem Begehren
der Interessengruppen brauchen; um so wichtiger ist
es, daß mit den Reformmaßnahmen unverzüglich begonnen
wird.
413. Mit dem ersten und zweiten Gesetz zur Neuordnung
von Selbstverwaltung und Eigenverantwortung in
der Gesetzlichen Krankenversicherung von 1997 und
zuvor schon mit dem Gesundheits-Strukturgesetz
von 1992 sind bereits Maßnahmen eingeleitet worden,
die in die richtige Richtung weisen. Aber in erster Linie
geht es dabei um die kurzfristige Sanierung der Finanzen
der Gesetzlichen Krankenversicherung. Immerhin
haben nunmehr die Kassen zusätzliche, wenn auch begrenzte
Gestaltungsmöglichkeiten bei der Beitragsrückerstattung
und bei Selbstbehalten. Darin ist zumindest
ein Ansatz für ein stärker am Wettbewerb orientiertes
System der Krankenversicherung zu sehen. Auf dieser
Linie sollten die weiteren Reformschritte liegen. Wichtig
wäre es nun vor allem, den Krankenkassen sowohl
auf der Beschaffungsseite, das heißt in Verträgen mit
den Leistungserbringern, als auch auf der Absatzseite,
das heißt in den Versicherungsverträgen, mehr Gestaltungsspielraum
zu gewähren. Erst wenn dies gegeben
ist, können die Kassen als Scharnier zwischen der
Nachfrage nach und dem Angebot an Gesundheitsleistungen
funktionieren, so daß es zu mehr Effizienz und
Kostenbewußtsein kommt.
Die neue Bundesregierung plant bis zum Jahre 2000 eine
Strukturreform im Gesundheitssystem, mit der ein verstärkter
Qualitätswettbewerb, mehr Wirtschaftlichkeit
und effizientere Verwaltungsstrukturen erreicht werden
sollen. Gleichzeitig wird aber in der Koalitionsvereinbarung
angekündigt, bereits kurzfristig wieder regulierend
in das Gesundheitswesen einzugreifen. Dabei geht es um
kurzfristige Ausgabenbegrenzungen, um partielle Ausgabenausweitung
sowie um die Rücknahme einzelner
Regelungen über Selbstbehalt oder Beitragsrückerstattungen.
All das läuft den angekündigten Zielen zuwider.
Sozialhilfe: Zwischen Solidarität und Subsidiarität
414. In einer marktwirtschaftlichen Ordnung wird
– dem Gedanken der Entscheidungsfreiheit und Eigenverantwortung
der Bürger folgend – die prioritäre Lösung
der Einkommensrisiken in der privaten Vorsorge
gesehen. Der einzelne bleibt bei der Absicherung gegen
die Wechselfälle des Lebens allerdings nicht sich selbst
überlassen, sondern ist der Solidarität der Gesellschaft
anvertraut. Dabei gilt das Prinzip der Subsidiarität: Im
Rahmen der eigenen Möglichkeiten ist der einzelne für
sich selbst verantwortlich. Solidarischer Beistand ist für
diejenigen geboten, die nicht selbst für sich sorgen können
oder niemanden haben, der dies übernehmen könnte.
Die staatliche Aufgabe besteht in der Sicherung des Existenzminimums
mit dem Ziel, ein Leben unter zumutbaren
und würdigen Bedingungen zu gewährleisten. Diese
Aufgabe erfüllt die Sozialhilfe. Das Subsidiaritätsprinzip
wird dadurch beachtet, daß für die Festsetzung der Leistungen
eigene Einkommen, eigenes Vermögen und
Unterhaltsansprüche gegenüber Dritten berücksichtigt
werden.
Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode Drucksache 14/73
415. Leistungen zur Absicherung des Existenzminimums
sind gerade in wirtschaftlich schwierigen Zeiten
und auch bei großen Haushaltsnöten im öffentlichen Bereich
zu erbringen. Bei der Gestaltung dieser Leistungen
müssen allerdings Regelungen gefunden werden, durch
die Effizienzverluste für die Gesamtwirtschaft so gering
wie möglich gehalten werden. Insbesondere dürfen die
Anreize, wenn immer möglich eine angebotene Arbeit
aufzunehmen und damit selbst Einkommen zu erzielen,
nicht beeinträchtigt werden. Das erfordert schon das Gebot
des fairen Ausgleichs zwischen solidarischem Beistand
und individuellen Leistungsanreizen. Deshalb muß
zwischen Sozialhilfe und Arbeitseinkommen ein Abstand
eingehalten werden, was im Bundessozialhilfegesetz
ausdrücklich verlangt wird und im Regelfall auch
verwirklicht sein dürfte. Dort, wo der Abstand heute
nicht eingehalten wird, ist dies meist eine Folge der Inkonsistenz
bei der Berücksichtigung der Kinder in der
Sozialhilfe (Kinderzuschläge) und bei Arbeitseinkommen
(Kindergeld oder Kinderfreibetrag). Dieses Problem
ließe sich allerdings relativ einfach lösen, wenn man zu
einer Regelung beim Kinderlastenausgleich käme, die
für alle Einkommensbezieher gelten würde, gleichgültig
ob sie Markteinkommen oder Transfereinkommen erhalten
(Ziffer 393).
416. Der Abstand wird allerdings dadurch verringert
und oft auch ins Gegenteil verkehrt, wenn es möglich ist,
Einkommen zu erzielen, die entweder zwar legal sind,
aber widerrechtlich nicht auf den Sozialhilfeanspruch
angerechnet werden, oder die sogar das Ergebnis illegaler
Aktivitäten – vor allem der Schwarzarbeit – sind. In
diesen Fällen ist in der Regel das Einkommen aus Sozialhilfe
und illegaler Tätigkeit in der Summe höher als
das Einkommen, das bei Übernahme einer regulären
Tätigkeit erzielt werden kann.
Der Staat sollte selbst auch keine Anreize für die Aufnahme
illegaler Tätigkeiten schaffen. Wir zählen dazu
vor allem die hohe Steuer- und Abgabenlast. Die Einnahmen
des Staates und der Sozialversicherungen fallen
geringer aus, nicht nur weil bei illegalen Aktivitäten erst
gar keine Abgaben gezahlt werden, sondern auch weil
andere Leistungsanbieter am Markt verdrängt werden,
was sich ebenfalls in sinkendem Aufkommen aus Steuern
und Abgaben sowie im Verlust von Arbeitsplätzen
niederschlägt. Sollen in dieser Situation die öffentlichen
Leistungen aufrecht erhalten bleiben, dann müssen Steuern
und Abgaben erhöht werden, was sogar eine weitere
Welle von Schwarzarbeit auslösen könnte. Man wird
diesen Problemen aber nicht durch Kontrollen und Strafandrohungen
wirksam beikommen.
417. Negative Anreizwirkungen sind vor allem dort zu
erwarten, wo zwischen Sozialhilfe und den bei regulärer
Tätigkeit zu erzielenden Einkommen kein hinreichender
Abstand besteht. Das dürfte insbesondere für gering
qualifizierte Arbeitslose der Fall sein. Angesichts der geringen
Produktivität dieser Arbeitskräfte wird das am
Markt zu erzielende Einkommen nicht oder nicht nennenswert
über der Sozialhilfe liegen. Der Anreiz, neben
der Sozialhilfe ein zusätzliches Arbeitseinkommen zu
erzielen, wird zudem durch die geltenden Anrechnungsregeln
abgeschwächt.
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