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EAU, ASSAINISSEMENT ET DÉVELOPPEMENT DURABLE : LES ENJEUX DANS LES VILLES DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT > CHAPITRE 1 EXEMPLES D’ADAPTATION DE CERTAINES CLAUSES CLASSIQUES DES CONTRATS DE GESTION DÉLÉGUÉE POUR LES QUARTIERS DÉFAVORISÉS ET LES POPULATIONS D’UTILISATEURS À FAIBLES REVENUS Figure 1.10 Exclusivité Extension du réseau Tarifs Recouvrement Aménagements financiers Spécifications techniques Les autorités publiques organisatrices donnent à l'opérateur privé des droits d'exclusivité dans une zone définie contractuellement. Obligations contractuelles "types" Formulation classique Certains contrats imposent à l'opérateur privé de connecter les ménages encore non abonnés dans un délai très précis. Un tel objectif peut s'exprimer, par exemple, en nombre de connexions à réaliser, ou encore par la fixation d’un taux « objectif » de desserte. Le contrat impose souvent une tarification sociale (par exemple suivant des tranches progressives) ; en retour, l’opérateur bénéficie de certaines subventions de la part des autorités publiques. Les règles concernant les modalités de paiement, les délais de relance, les éventuelles pénalités de retard sont très générales : elles ne prennent pas en compte la réalité quotidienne des usagers défavorisés. Le reversement des parts tiers (aux collectivité ou aux agences spécialisées) s’opère souvent sur les montants facturés. Le contrat mentionne parfois non seulement les résultats attendus en matière de niveaux de service, mais encore les moyens techniques à mettre en œuvre. Inconvénients pour les populations marginalisées Pour les quartiers défavorisés non desservis par le réseau (mais inclus dans la zone), l’intégration éventuelle d’une clause d’exclusivité revient à rendre le secteur informel illégal (puits, revendeurs, etc.) et donc à réduire le choix de services pour les ménages pauvres. Il est délicat, pour l’opérateur privé de réaliser ses objectifs sur la base d’informations peu fiables (statistiques notamment). Certaines dispositions obligent parfois l'usager à se connecter dès que le réseau passe à proximité de son foyer, même lorsque aucune aide n’est prévue pour la prise en charge du coût de cette connexion. Seuls les usagers déjà connectés peuvent profiter d’un tel modèle de tarification. Les tarifs sont souvent mal définis (tranche initiale trop élevée, utilisation de forfaits…). Ce système n’incite pas directement l'opérateur privé à étendre le réseau. La quantité d'impayés est souvent élevée en raison de la précarité des revenus. De plus, la présence d'intermédiaires est susceptible de modifier la relation entre l’opérateur et son client final. On observe un taux élevé d'impayés. Des spécifications trop rigides peuvent nuire à la réalisation des objectifs et empêcher la mise en place de connexions individuelles durables bien acceptées par les usagers. 44 Améliorations possibles Limiter cette clause aux zones déjà desservies par le réseau public de distribution d'eau potable. Les coûts d'entrée sont suffisamment élevés pour ne pas ajouter une exclusivité « légale ». Pour les zones non desservies à court terme, permettre l’intervention – en partenariat ou non – de petits opérateurs privés. Ce moyen peut s’avérer efficace à court terme (moins de 5 ans) pour garantir l'accès à l'eau pour tous, mais les prévisions à plus long terme ne sont guère réalistes. Les critères rendant la desserte obligatoire doivent être expliqués afin d’éviter des obligations de raccordement excessives. Certains modes alternatifs peuvent être « officialisés », voire tolérés (au moins de façon provisoire) pour faciliter l’extension du réseau. Il est fondamental de prévoir simultanément des mesures de soutien (financier notamment) afin de faciliter l'accès à la connexion. Il est possible de définir des ratios pour le suivi (montants encaissés / montants facturés par exemple), ainsi que certaines clauses particulières (recours sur les impayés, clauses sociales, création d'un fonds de solidarité, lancement de programmes de sensibilisation des communautés, etc.). Le reversement peut être fondé sur les montants encaissés. Des échelonnements et des subventions particulières peuvent être prévus. Il est fondamental de définir les offres de services avec une certaine souplesse, afin de permettre aux opérateurs d’intégrer les quartiers défavorisés aux meilleures conditions.
EAU, ASSAINISSEMENT ET DÉVELOPPEMENT DURABLE : LES ENJEUX DANS LES VILLES DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT > CHAPITRE 1 Dans le cas d’une délégation portant sur la totalité du service, les principales options pour la collectivité sont la concession et l’affermage : • La concession : l’opérateur privé devient le gestionnaire exclusif des installations qu’il exploite pour une durée déterminée. Ses droits d’usage des installations et de perception des recettes auprès des utilisateurs sont contractuellement définis en contrepartie de son obligation de fournir à ses clients un service aux caractéristiques déterminées et de réaliser un plan d’investissement. L’opérateur est responsable des installations qu’il entretient et dont il finance le renouvellement. Celles-ci reviennent en pleine propriété à la collectivité à la fin de la concession. • L’affermage : la collectivité locale demeure pleinement propriétaire des infrastructures pendant toute la durée du contrat, prend l’initiative des investissements et les finance. L’opérateur privé, lui, prend en charge la gestion, l’entretien des infrastructures et, au moins partiellement, leur renouvellement. Sa rémunération est assurée par l’abonné selon des termes définis contractuellement. Dans le cas de la signature d’un contrat de délégation entre un opérateur privé et une autorité publique représentant un territoire spécifique, il semble naturel que l’autorité publique en question (qu’il s’agisse d’un État ou d’une municipalité, suivant le niveau de décentralisation) se voit confier le rôle de réguler le contrat qu’elle aura elle-même négocié avec son partenaire privé. Dans certains modèles de réforme sectorielle, les notions de puissance délégante, de délégataire, d’arbitre, de régulateur se superposent et perdent parfois tout leur sens. Selon les contextes, le recours à des modes de régulation externe peut s’avérer nécessaire, mais la création d’un organe indépendant, par exemple ceux qui ont été créés en Argentine (agence ETOSS) ou en Côte d’Ivoire (Autorité Nationale de l’Eau), dépossède généralement l’autorité publique d’une mission essentielle. En revanche, cette dernière pourra former en son sein une équipe pluridisciplinaire spécialisée (juristes, techniciens, élus, etc.), soumise à des règles strictes de transparence et ayant pour mission de suivre le bon déroulement du contrat et de veiller au maintien d’une relation de confiance avec le partenaire privé. En conclusion, dans le cas d’un régime de délégation de service public (proche de celui fonctionnant en France, par exemple), un contrat équilibré et flexible peut assurer la régulation de l’ensemble du système. C’est pourquoi le contrat doit être conçu de façon à répondre à trois objectifs principaux : • Donner au secteur public les moyens de contrôler – et le cas échéant d’encourager ou de réorienter – l’action professionnelle privée, afin que le service soit pris en charge dans les meilleures conditions possibles dont, en particulier, le respect du principe d’équité d’accès, l’optimisation des plans d’investissement pour l’extension et la densification des infrastructures existantes, etc. • Garantir que les habitants, abonnés ou non, bénéficient de l’implication d’un ou de plusieurs professionnels privés afin, dans le respect de la diversité culturelle et suivant les principes démocratiques, d’assurer la couverture des besoins vitaux, l’entretien effectif du patrimoine, une tarification supportable, la consultation des communautés et la prise en compte de leurs revendications, etc. • Donner aux opérateurs les garanties nécessaires et la latitude d’action leur permettant d’honorer leurs engagements contractuels en choisissant les meilleures options stratégiques permettant une gestion équilibrée des infrastructures (tout en intégrant leurs contraintes propres, notamment en matière de recouvrement des coûts et de rentabilité prévisionnelle). 45
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Directeurs de publication : Janos B
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