NJB-1427

Focus
Nu nog boerenland maar in de toekomst het nieuwe woongebied Oosterwold. © Bart Maat / Hollandse Hoogte
gemeente overblijft. Daarin worden dan ook nog eens de
andere gemeentelijke regels op het terrein van de fysieke
leefomgeving ondergebracht. 8 Het tot omgevingsplan
gepromoveerde bestemmingsplan wordt daarmee een
van de kerninstrumenten van de wet, naast de (strategische)
en voor de gemeenten facultatieve omgevingsvisie,
de (operationele) programma’s, de algemene rijksregels,
de evenals de omgevingsplannen gebiedsdekkende omgevingsverordeningen
voor provincies en waterschappen,
de verbrede omgevingsvergunning en het integrale projectbesluit.
Het gehele stelsel zou in 2018 in werking
moeten treden.
Een dergelijke omvangrijke operatie draagt het risico
in zich dat er een wettelijke hypertrofie ontstaat van
gestapelde of gebundelde bepalingen uit de bestaande
regelingen. Snijden in de regelingen om dat te voorkomen
en een hanteerbare wet te houden bergt dan weer het
gevaar in zich dat er slechts een uitgebeend wettelijk karkas
overblijft. Dat is dan ook waar de Raad van State in
zijn advies over de Omgevingswet voor waarschuwt. De
Raad wijst erop dat het voorstel slechts een beperkt aantal
materiële normen bevat waarbij de inhoudelijke regulering
van het omgevingsrecht bijna volledig moet plaatsvinden
in de uitvoeringsregelingen. Thans op wetsniveau
geregelde onderwerpen zouden daardoor naar een lager
niveau verschuiven. 9 Een dergelijke aanpak zou onvoldoende
recht doen aan de medewetgevende rol van het
parlement. Ook maakt de Raad zich zorgen over het vergroten
van de bestuurlijke afwegingsmogelijkheden door
ruime bevoegdheden toe te kennen aan (decentrale)
bestuursorganen. Omdat deze organen daarbij ook nog
een groot aantal instrumenten krijgen om van algemeen
verbindende voorschriften af te wijken, bestaat volgens de
Raad het gevaar dat flexibiliteit voor rechtszekerheid gaat.
Pas bij de uitvoeringsregelingen zal duidelijk zijn wie
waartoe bevoegd is en welke instrumenten onder welke
voorwaarden mogen worden ingezet. De Raad vraagt zich
dan ook af in hoeverre de voorgestelde regeling zal bijdragen
aan de verwerkelijking van de maatschappelijke doelstellingen.
Om dat beter te kunnen beoordelen adviseert
hij de regering om de ontwerp-AMvB’s gelijktijdig met het
voorstel voor de invoeringswet voor advies aan haar voor
te leggen.
In deze bijdrage zal ik ingaan op deze kritiek die het
kernpunt vormt van het Raadsadvies. Wat heeft de regering
met dit advies gedaan en hoe kan worden voorkomen dat
de wet inderdaad een gereedschapskist zal zijn waarbij een
handleiding voor een duurzame leefomgeving ontbreekt? 10
Meer formeelwettelijke substantie
De regering heeft zich deze kritiek aangetrokken. Ze
erkent dat de materiële normstelling, waaronder de vaststelling
van omgevingswaarden, vooral door middel van
(een beperkt aantal) AMvB’s gestalte zal krijgen. Niet
alleen om redenen van inzichtelijkheid, maar ook vanwege
inhoudelijke samenhang, uniformiteit en het vermijden
van gelaagde regelgeving zou dat noodzakelijk zijn.
Ter tegemoetkoming aan de kritiek is in het wetsvoorstel
duidelijker aangegeven waarvoor de regelstellende
bevoegdheden moeten worden gebruikt en is tevens hun
grondslag begrensd. 11 Zo is in de plaats van de algemene
bevoegdheid van het Rijk om regels te stellen voor de
fysieke leefomgeving, de bevoegdheid opgenomen tot het
stellen van dergelijke rijksregels voor onder meer bouwen
milieuactiviteiten. De rijksbouwregels moeten worden
gesteld met het oog op het waarborgen van de veiligheid,
1822 NEDERLANDS JURISTENBLAD – 24-07-2014 – AFL. 27