NJB-1427

1.7). Daarin wordt, kort gezegd, gestipuleerd dat iedereen
die ‘redelijkerwijs weet of kan vermoeden’ dat zijn activiteit
nadelige gevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving,
verplicht is zo mogelijk preventieve maatregelen te
nemen. Is dat niet mogelijk dan moeten die gevolgen
zoveel mogelijk worden beperkt of ongedaan gemaakt en
als ook dat niet kan, dan moeten die activiteiten achterwege
worden gelaten ‘voor zover dat redelijkerwijs van hem
kan worden gevraagd’. Ook al worden in deze formulering
de nodige slagen om de arm gehouden, deze algemene
duurzaamheidsladder kan, samen met de algemene zorgplicht,
een effectief instrument zijn voor het bestuur om
op te treden in gevallen waar de geldende normen bepaalde
situaties, bijvoorbeeld door technische ontwikkelingen
of nieuwe inzichten en opvattingen, onvoldoende dekken.
Naast deze vangnetfunctie kan deze bepaling een belangrijke
signaalfunctie hebben bij de bewustmaking van burgers
van hun eigen verantwoordelijkheid.
Op aandringen van de Raad van State zijn enkele
omgevingsrechtelijke beginselen in het wetsvoorstel gecodificeerd.
In artikel 2.26, bevattende verplichte instructieregels
voor het Rijk ten aanzien van programma’s die voortvloeien
uit internationaalrechtelijke verplichtingen, is
bepaald dat deze regels mede strekken ter voorkoming of
beperking van achteruitgang van de staat of kwaliteit van
de fysieke leefomgeving. Aldus is in dit artikel het in het
internationale milieurecht toegepaste standstillbeginsel
opgenomen. Ter uitvoering van de EU-richtlijn Industriële
emissies is het beginsel van de beste bestaande technieken
(BBT-beginsel) opgenomen in enkele wettelijke bepalingen
over rijksregels voor milieubelastende activiteiten (artikel
4.22) en wateractiviteiten (artikel 4.23) en voor de beoordeling
van milieubelastende activiteiten (artikel 5.25). In artikel
5.21 zijn enkele erfgoedbeginselen uit de verdragen van
Granada en Valletta toegepast op de beoordelingsregels die
worden vastgesteld ten behoeve van een ‘rijksmonumentenactiviteit’
zoals behoud gaat voor vernieuwing en bij voorkeur
conserveren en in standhouden van archeologische
monumenten in situ. Daar staat tegenover dat de stevige
zorgplicht van artikel 13 Wet bodembescherming degradeert
naar de rang van algemene maatregel van bestuur. 18
Een gemiste kans
De regering heeft er, anders dan de Raad van State graag
zag, helaas niet voor gekozen om meer beginselen te codificeren
in het wetsvoorstel. Ronduit cryptisch is de constatering
dat een dergelijke codificatie de rechtszekerheid
zou beperken. De rechterlijke toetsing zou volgens de
regering kunnen beteken dat het jaren kan duren voordat
Beginselenregulering maakt het
mogelijk bij een terugtredende en
deregulerende overheid de wetgever
toch richtinggevende uitspraken te
laten doen
dergelijke jurisprudentie zou zijn uitgekristalliseerd. Codificatie
zou tot verstarring kunnen leiden omdat ze de
ruimte voor de overheid beperkt om tot een maatschappelijk
acceptabel beleidspakket te komen. De Europeesrechtelijke
beginselen zouden primair zijn ontwikkeld
voor het milieubeleid en zich niet onverkort laten toepassen
op andere domeinen van het omgevingsrecht, codificatie
zou Europeesrechtelijk niet noodzakelijk zijn en er
zou geen beginselgeleide wetgeving bestaan op het gebied
van de fysieke leefomgeving.
Met deze argumenten, waarvan enkele een beetje
gezocht lijken, wordt de kans gemist om in de nieuwe wettelijke
regeling te komen tot een daadwerkelijke vernieuwing
van omgevingsrechtelijke regulering door te werken
aan de verdere ontwikkeling van omgevingsrechtelijke
beginselen. Beginselenregulering kan immers een goed
antwoord zijn op de uitdagingen die hiervoor zijn
geschetst. Ze maakt het mogelijk bij een terugtredende en
deregulerende overheid de wetgever toch richtinggevende
uitspraken te laten doen die het bestuur inscherpen, door
effectief invulling te geven aan bevoegdheden met betrekking
tot de zorg voor de fysieke leefomgeving en te voorkomen
dat economische belangen in de besluitvorming
domineren. Omgevingsrechtelijke beginselen respecteren
de vrijheid van initiatiefnemers en doen tevens een
beroep op hun verantwoordelijkheid voor de fysieke leefomgeving.
19 Bij toepassing van dergelijke rechtsbeginselen
hoeven regelingen niet steeds te worden aangepast aan
technologische ontwikkelingen, hetgeen innovatie bevordert.
Ze leidt ertoe dat de verantwoordelijkheid voor proces
en resultaat wordt verplaatst van de regelgever naar
de normadressaat en zij vergroot de kansen op maatwerk
en flexibiliteit. 20 Dat het zal leiden tot een belangrijkere
rol van de rechter in het omgevingsrecht hoeft voor de
legitimiteit van de besluitvorming, gelet op het algemeen
maatschappelijke vertrouwen in de rechterlijke macht, 21
geen nadeel te zijn.
14. Brief d.d. 17 juni 2014, over de stelselherziening
in het omgevingsrecht, p. 6.
15. Vergelijk artikel 124 lid 1 van de Grondwet
waarin de autonomie van gemeenten
en provincies wordt erkend.
16. Wetsvoorstel Omgevingswet, MvT, p.
39-43.
17. Wetsvoorstel Omgevingswet, Advies
Afdeling advisering Raad van State en
Nader rapport, p. 42.
18. Wetsvoorstel Omgevingswet, MvT, p. 68.
19. Zie daarover F.P.C.L. Tonnaer, ‘Vertrouwen
op initiatiefnemers in de Omgevingswet:
een stille revolutie in het omgevingsrecht?’
BR 2014/49, in het bijzonder p.
258-259.
20. Zie W. Timmer, ‘Zorgplichten aan het
werk’ Regelmaat 2013/6, p. 354-366.
vertrouwen heeft in de rechter dan in politieke
partijen, de regering of de Tweede
Kamer, D. Broeders, ‘Transparantie in de
Trias? De verhouding tussen de politieke
machten en de rechterlijke macht’, in:
Speelruimte voor transparante rechtspraak,
WRR-verkenning 26, Amsterdam 2013.
21. Metingen door het Sociaal en Cultureel
Planbureau wijzen uit dat de Nederlandse
bevolking stelselmatig en structureel meer
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 24-07-2014 – AFL. 27 1825