NJB-1427

Eigenlijk konden alleen de overkoepelende stelling − geen ad
hoc reguleringsreflex − en Hartliefs betoog voor invoering van
een verzekeringsplicht op ruime steun rekenen
van Keulens vraagpunt zo klein bleek dat er een tweede
stemming moest plaatsvinden en de koppen moesten
worden geteld. Ternauwernood werd ook de preadviseur
zelf meegeteld. Het mocht niet baten: met een (weliswaar
zeer kleine) meerderheid werd het vraagpunt ontkennend
beantwoord.
(Staats)recht in nood
Preadviseur Kummeling legde de zaal een voorstel tot
aanpassing van artikel 103 Grondwet voor. Daarmee wil
hij de drempels voor het toepassen van het noodrecht
verlagen, maar dan wel onder constitutionele waarborgen
en voorwaarden. In zijn preadvies constateerde Kummeling
dat er terughoudendheid bestaat om het klassieke
noodrecht toe te passen. Volgens hem valt dat niet
alleen te verklaren door het bestaan van juridische grenzen,
zoals het gebruik van verouderde terminologie,
maar vooral ook door aarzelingen van psychologische
aard. Ten onrechte wordt veelal gedacht dat noodregels
slechts zijn bedoeld voor tijden waarin het land ten
onder dreigt te gaan. Dat heeft ertoe geleid dat een soort
‘sluipend noodrecht’ is ontstaan. Onderwerpen als terrorismedreiging,
voetbalrellen of financiële crisis zijn aangegrepen
om in wetten en regelingen ingrijpende
bevoegdheden neer te leggen – denk aan de bestuurlijke
ophouding (artikel 154a en 176a Gemeentewet) en de
gebieds- of groepsverboden (artikel 172a Gemeentewet) –
zonder dat diep over nut en noodzaak daarvan is nagedacht.
Volgens Kummeling heeft de wens om deze
bevoegdheden in wetten te vangen en aldus aan het
rechtsstatelijk legaliteitsbeginsel te voldoen paradoxaal
genoeg juist tot een uitholling van de democratische
rechtsstaat geleid. Er zijn ingrijpende bevoegdheden aan
de uitvoerende macht gegeven, waarop vervolgens minder
democratische controle mogelijk is. Bovendien is de
parlementaire behandeling van de wetsvoorstellen weinig
indringend geweest. De proportionaliteit en subsidiariteit
van veel sluipend noodrecht is dan ook voor discussie
vatbaar.
In plaats van in deze reguleringsreflex te schieten,
heeft het de voorkeur van Kummeling om in tijden van
nood het noodrecht toe te passen. Het gaat dan om een
bestuurlijk oordeel dat een actuele dreiging niet met de
normale bevoegdheden kan worden gehandhaafd. Dat feitelijk
oordeel biedt op de lange termijn juist een betere
bescherming van de grondrechten. De rechtsorde wordt
niet met permanente ingrijpende bevoegdheden opgescheept
en de toepassing van noodrecht is met meer
waarborgen omgeven. De grenzen van proportionaliteit
en subsidiariteit worden gewaarborgd door zowel een parlementaire
als rechterlijke toets. Naarmate de noodmaatregelen
concreter worden en de inzet daarvan langer
voortduurt kan die laatste toets indringender worden. Zo
lang het accent ligt op de tijdelijkheid van maatregelen,
zou noodrecht een normaal redmiddel bij een actuele
dreiging moeten zijn. Wel moet artikel 103 Gw als ‘last
resort’ gelden. Voorzienbare gevallen moeten in wetgeving
worden gevat.
Referent S. Daniëls, promovenda bij de Universiteit
van Amsterdam, vroeg zich af of een noodrechtbepaling
in de Grondwet wel zin heeft zo lang niet duidelijk is
− net als thans bij het vormvrij noodrecht − wanneer het
wordt ingeroepen. Zonder vooraf de toepassing van noodrecht
te uniformeren blijft het noodrecht hoe dan ook
sluipend. Het zou daarom goed zijn te definiëren wanneer
sprake is van de buitengewone omstandigheden waarin
het noodrecht kan worden toegepast.
Studentreferent Y. Al Tamimi, Open Universiteit,
keerde zich tegen het voorstel tot versoepeling van de
mogelijkheden om noodbevoegdheden toe te passen. Dit
zou kunnen leiden tot ongecontroleerde machtsconcentratie
bij de regering en machtscorruptie en – misschien
minder ernstig maar toch evenzeer onwenselijk – tot de
verleiding om het noodrecht als proeftuin te gebruiken
om nieuwe regels zonder democratische controle te kunnen
uitproberen. Om zijn betoog kracht bij te zetten, deed
hij een beroep op de beginselen van de democratische
rechtsstaat en wees hij op de politieke geschiedenis van
Egypte met dertig jaar aan ‘noodtoestand’.
Het betoog van Kummeling voor aanpassing van de
Grondwet met het oog op een gemakkelijker, maar met
waarborgen omklede inzet van noodrecht kreeg de sympathie
van de zaal. Een meerderheid – ‘het zit aan de
bovenkant, maar voldoet niet aan de kwalificatie ruim’,
aldus de voorzitter – stemde vóór.
Besluit
Tijdens de beraadslagingen werd, na voordracht door een
jury onder voorzitterschap van prof. mr. J.E. Goldschmidt,
aan prof. dr. E.M.H. Hirsch Ballin de NJV-prijs 2014 uitgereikt.
In het bijzonder vanwege zijn inspanningen om duidelijk
te maken dat begrippen als democratie en rechtsstaat
verder strekken dan de eenvoudige notie dat de
meerderheid beslist. Dat laatste geldt uiteraard niet voor
de stemmingen van de jaarvergadering. Aan het einde van
de dag deed de voorzitter een poging de dag af te sluiten
met een samenvattende conclusie. Het kostte hem echter
moeite de meerderheidsstandpunten met elkaar te rijmen.
Eigenlijk konden alleen de overkoepelende stelling
− geen ad hoc reguleringsreflex − en Hartliefs betoog voor
invoering van een verzekeringsplicht op ruime steun
rekenen. Kennelijk ging de voorkeur op andere terreinen
ondanks de huiver voor een reguleringsreflex toch uit
naar een wettelijke voorziening per geval. Of wilde de vereniging
met het uitspreken van een voorkeur voor ad hoc
maatregelen slechts garanderen dat er ook in de toekomst
voldoende stof beschikbaar is voor het houden van wederom
een geslaagde jaarvergadering?
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 24-07-2014 – AFL. 27 1833