NJB-1427

Rechtspraak
Protocol bij het op 29 december 1972 te Londen
tot stand gekomen Verdrag inzake de
voorkoming van verontreiniging van de zee
ten gevolge van het storten van afval en
andere stoffen. De hoorcommissie concludeerde
dat de actie van Greenpeace voldeed
aan de vrijstelling van de vergunningplicht
als bedoeld in artikel 6.8, tweede lid, aanhef
en onder b, van het Waterbesluit. Daarom
heeft Greenpeace artikel 6.3, eerste lid, aanhef
en onder a, van de Waterwet niet overtreden,
aldus de hoorcommissie.
2. Greenpeace betoogt dat de rechtbank ten
onrechte heeft geoordeeld dat zij artikel 6.3,
eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet
heeft overtreden. Volgens haar heeft de
rechtbank daarbij ten onrechte overwogen
dat zij zich heeft ontdaan van stoffen als
bedoeld in dit artikellid. De rechtbank had in
ieder geval tot het oordeel moeten komen
dat het laten afzinken van de stenen en houten
zeepaarden op grond van artikel 6.8,
tweede lid, van het Waterbesluit was vrijgesteld
van het in artikel 6.3 van de Waterwet
opgenomen verbod, aldus Greenpeace.
2.1. Ingevolge artikel 6.1 van de Waterwet
wordt in hoofdstuk 6 van de deze wet verstaan
onder stoffen: afvalstoffen, verontreinigende
of schadelijke stoffen.
Ingevolge artikel 6.3, eerste lid, aanhef en
onder a, is het zonder daartoe strekkende vergunning
van Onze Minister verboden zich
van stoffen te ontdoen door deze vanaf of
vanuit een vaartuig dan wel een luchtvaartuig
in zee te brengen of op zee te verbranden.
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van het
Waterbesluit wordt in dit besluit verstaan
onder Protocol: op 7 november 1996 te Londen
tot stand gekomen Protocol bij het op 29
december 1972 te Londen tot stand gekomen
Verdrag inzake de voorkoming van verontreiniging
van de zee ten gevolge van het storten
van afval en andere stoffen (Trb. 2000, 27).
Ingevolge artikel 6.8, eerste lid, kan een vergunning
als bedoeld in artikel 6.3 van de
Waterwet slechts worden verleend in overeenstemming
met het Protocol.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a,
is van de vergunningplicht, bedoeld in artikel
6.3 van de wet, vrijgesteld het plaatsen
van vaste substanties of voorwerpen met een
ander oogmerk dan het zich er enkel van
ontdoen.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b,
is van de vergunningplicht, bedoeld in artikel
6.3 van de wet, vrijgesteld het achterlaten
van vaste substanties of voorwerpen die aanvankelijk
in zee zijn geplaatst met een ander
oogmerk dat zich ervan te ontdoen.
2.2. De rechtbank heeft geconcludeerd dat de
stenen en de daaraan bevestigde houten zeepaarden
in het kader van artikel 6.3, eerste
lid, aanhef en onder a, van de Waterwet zijn
te kwalificeren als stoffen, omdat het Protocol
erop van toepassing is en artikel 6.3 van
de Waterwet de vertaling van het Protocol in
de Nederlandse wetgeving is. Of het gaat om
afval, verontreinigende of niet-verontreinigende
stoffen maakt daarbij volgens de
rechtbank niet uit.
Hiermee heeft de rechtbank een onjuiste
maatstaf aangelegd. Dat artikel 6.3 van de
Waterwet is bedoeld ter uitvoering van onder
meer het Protocol laat onverlet dat voor de
toepasselijkheid van artikel 6.3, eerste lid,
onder a, vereist is dat wordt voldaan aan de
in artikel 6.1 van de Waterwet opgenomen
definitie van stoffen, te weten afvalstoffen,
verontreinigende of schadelijke stoffen.
2.3. Niet in geschil is dat de stenen en de
houten zeepaarden geen schadelijke stoffen
zijn. Verder is niet gebleken dat het om verontreinigende
stoffen gaat. Ter beoordeling
staat derhalve of de stenen en de houten zeepaarden
zijn aan te merken als afvalstoffen.
2.4. Het begrip afvalstof is in de Waterwet
niet gedefinieerd. Zoals de Afdeling eerder
heeft overwogen (uitspraak van 16 april 2014
in zaak nr. 201309955/1/A4), ziet de Afdeling
aanleiding om voor de betekenis van dit
begrip aansluiting te zoeken bij artikel 1.1,
eerste lid, van de Wet milieubeheer, waarin
onder afvalstoffen wordt verstaan: alle stoffen,
preparaten of voorwerpen, waarvan de
houder zich ontdoet, voornemens is zich te
ontdoen of zich moet ontdoen. Het begrip
afvalstof, als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid,
van de Wet milieubeheer, moet worden uitgelegd
met inachtneming van de door het Hof
van Justitie over dit begrip gevormde jurisprudentie.
2.5. Zoals recent bevestigd en samengevat
door het Hof van Justitie (arrest van 12
december 2013, nr. C-241/12 en nr. C-242/12,
Shell Nederland en anderen; www.curia.europa.eu)
hangt de kwalificatie als afvalstof volgens
vaste rechtspraak vooral af van het
gedrag van de houder en van de betekenis
van de uitdrukking ‘zich ontdoen van’. Uit
deze rechtspraak vloeit volgens het hof
tevens voort dat bij de uitlegging van deze
uitdrukking rekening moet worden gehouden
met de doelstelling van richtlijn
2006/12/EG (thans: Richtlijn 2008/98/EG), te
weten, volgens punt 2 van de considerans
ervan, de bescherming van de gezondheid
van de mens en van het milieu tegen de
schadelijke gevolgen veroorzaakt door het
ophalen, het transport, de behandeling, de
opslag en het storten van afvalstoffen, en dat
zij moet worden uitgelegd in het licht van
artikel 191, tweede lid, van het Verdrag
betreffende de Werking van de Europese
Unie, dat bepaalt dat de Europese Unie in
haar milieubeleid naar een hoog niveau van
bescherming streeft en dat dit beleid onder
meer berust op het voorzorgsbeginsel en het
beginsel van preventief handelen. Daaruit
volgt dat ‘het zich ontdoen van’ niet restrictief
mag worden uitgelegd. De vraag of werkelijk
sprake is van een afvalstof moet worden
beoordeeld met inachtneming van alle
omstandigheden, rekening houdend met de
doelstelling van deze richtlijn en in dier voege
dat geen afbreuk wordt gedaan aan de
doeltreffendheid ervan.
2.6. De Klaverbank is ontstaan als een eindmorene
van een gletsjer uit de voorlaatste ijstijd.
Het is het enige gebied in het Nederlandse
deel van de Noordzee waar op de
bodem grote hoeveelheden grind en grote
stenen voorkomen. Deze stenen hebben een
specifieke begroeiing met kalkroodwieren.
Door de verscheidenheid aan waterbodems
kent het gebied een grote biodiversiteit,
maar het gebied is ook erg gevoelig voor
bodemroering. Op 22 december 2008 is de
Klaverbank bij de Europese Commissie aangemeld
en de Commissie heeft het gebied
vervolgens op 22 december 2009 op de lijst
van gebieden van communautair belang
voor de Atlantische biogeografische regio
geplaatst.
Volgens Greenpeace is de biodiversiteit in de
Klaverbank ernstig aangetast door de intensieve
visserij. De Staat der Nederlanden blijft
volgens haar langdurig in gebreke bij het
daadwerkelijk beschermen van dit gebied.
Greenpeace betoogt dat na de aanmelding bij
de Commissie in feite weinig meer is
gebeurd en dat tegen schade door visserij en
scheepvaart nauwelijks is opgetreden. Om
hierover een publiek signaal te geven heeft
Greenpeace 27 stenen neergelaten op de
plaats van de Klaverbank.
Onbestreden staat vast dat Greenpeace de
afgezonken stenen speciaal voor deze protestactie
heeft aangeschaft bij een groothandel
in tuinartikelen en dat het natuurlijke
Scandinavische stenen betrof die vergelijkbaar
zijn met stenen die reeds voorkomen op
de bodem van de Noordzee. Onbestreden is
voorts dat de zeepaarden waren gemaakt van
onbewerkt, niet geïmpregneerd hout met het
zogenoemde FSC label en met natuurlijk
henneptouw aan de stenen waren bevestigd.
Voordat Greenpeace is overgegaan tot haar
actie, heeft zij verder – met het oog op veiligheid
en zorgvuldigheid – de GPS-locaties van
de stenen doorgegeven aan de Kustwacht. De
stenen zouden een symbolische afbakening
van het gebied moeten vormen met de houten
zeepaarden als wachters, die het gebied
zouden moeten beschermen. Door het neerleggen
van de stenen beoogt Greenpeace op
zeer beperkte schaal te doen wat de Staat op
NEDERLANDS JURISTENBLAD – 24-07-2014 – AFL. 27 1869