informe preliminar - Ministerio de Transportes y Comunicaciones

En este sentido, aunque los diagnósticos realizados parecen confirmar que la conservación de
carreteras no es una política pública prioridad, especialmente en el caso de los Gobiernos
Regionales, el panel de evaluadores desea destacar dos temas importantes y relevantes para el
marco de un Presupuesto por Resultados, además de presentar algunos hallazgos relevantes.
En primer lugar, si bien existe un marco conceptual que permite programar eficientemente la
conservación de carreteras, el mismo no se utiliza sistemática ni frecuentemente. No existe
evidencia de que la programación anual del número de kilómetros y del tipo de carretera a
mantener responde a criterios estrictamente técnicos, ni que el mantenimiento se realiza en el
momento oportuno. Ello es aún más evidente en el caso de los Gobiernos Regionales.
En el mismo sentido, desde el punto de vista de la optimización del gasto, es más eficiente gastar
en mantenimiento rutinario que esperar hasta realizar rehabilitaciones, mejoramientos o mayores
inversiones. Gastos de menor cuantía relativa que podrían hacerse para mantener un tramo en
buen estado tienen que multiplicarse significativamente cuando se pierde la oportunidad de
realizar el mantenimiento. Así, se gasta más rehabilitando una carretera que no se mantuvo
adecuadamente, que manteniéndola según los estándares establecidos.
En segundo lugar, la eficiencia en el uso de los recursos públicos no será posible de medir
mientras no exista un costeo apropiado de los productos, es decir, mientras que el costo de cada
kilómetro conservado no incluya todos los insumos empleados. Actualmente, los datos de costos
de kilómetros mantenidos incluyen sólo los costos directos, cuando idealmente tendría que
utilizarse una metodología de costeo total como la denominada activity-based costing. Cabe
señalar que este hecho aplica a todo el sector público y no sólo a este PPE; sin embargo, se ha
verificado que la cantidad de información producida es tal que la implantación de un nuevo
sistema de costeo pareciera depender únicamente de una decisión política.
Finalmente, se presenta algunos hallazgos, principalmente vinculados a la eficiencia en la
ejecución de los productos, que complementan y pueden ayudar a interpretar lo mencionado
anteriormente:
El PVN cuenta con técnicos capaces y con sistemas y procesos relativamente modernos.
Además, ha mejorado aparentemente su capacidad de ejecución en 2007 al observar
crudamente los indicadores. Sin embargo, ello se explica principalmente por la
existencia del Proyecto Perú, el mismo que cuenta con algunas características que los
hacedores de políticas deben tener en cuenta, tales como: (i) el panel evaluador no pudo
constatar los criterios de priorización empleados, y considera probable que no se utilicen
los elementos técnicos para definir las carreteras, el número de kilómetros a mantener y
el momento oportuno de hacerlo; (ii) se mezclan actividades de conservación con
actividades de rehabilitación bajo el mismo programa, registrándolas como gasto
corriente y obviando el filtro del Sistema Nacional de Inversión Pública; asimismo, en la
mayoría de contratos, los cambios de estándar de superficie de rodadura, estarían siendo
financiados como gastos recurrentes en vez de considerarlos gastos de capital; (ii) los
costos unitarios de conservación presentan una gran varianza y en promedio serían
mayores a los estándares, sin encontrarse una explicación para este hecho; los costos
planteados plantean soluciones de mantenimiento en promedio de $23,000/Km/año, muy
superiores a los estándares internacionales de $10,000/Km/año: el panel no tuvo acceso a
las justificaciones de dichos costos; y, (iv) la supervisión de obra a través de las oficinas
zonales es aparentemente débil, puesto que siendo experiencias piloto, se requiere
controlar la mayor cantidad de información posible en cuanto a las intervenciones y los
estados de la vía, para poder calibrar los cálculos del HDM y retroalimentar al sistema de
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