Hacia una nueva gobernanza de los recursos naturales en América Latina y el Caribe

104 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
creciente, que parecería no haber impedido que muchos de estos países
fueran importantes destinos de inversión extranjera 9 .
Ante la actual contracción de los precios internacionales, el aumento
de los costos y la inminente necesidad de desarrollar los recursos del
sector de hidrocarburos, la región se enfrenta al desafío de compensar
el deterioro de las variables económicas mediante el fortalecimiento de
aspectos institucionales y legales, con miras a reducir los riesgos para el
inversionista. Este es el caso de los nuevos proyectos de la Argentina, México
y Colombia, así como de los yacimientos de presal en el Brasil y del crudo
extrapesado en Venezuela (República Bolivariana de). Cabe señalar que estos
dos últimos proyectos plantean grandes desafíos desde el punto de vista
del financiamiento y la ejecución y sus presupuestos requieren inversiones
muy elevadas 10 .
En el aspecto legal, por ejemplo la búsqueda de incentivos tributarios 11
y el diseño de un régimen fiscal de hidrocarburos, se debería tener en cuenta
la potencialidad de los recursos de un país y velar por su explotación eficiente
ante la volatilidad de las condiciones del mercado internacional. Asimismo,
se debe maximizar la apropiación estatal de la renta en períodos de precios
altos e incentivar la inversión público-privada ante una coyuntura recesiva.
Para lograr que el sistema sea progresivo se han utilizado mecanismos
que incluyen regalías escalonadas con relación al volumen o valor de la
producción, impuestos ligados a las utilidades o a precios extraordinarios, o
la participación de la compañía estatal según un coeficiente de rentabilidad
del negocio en los casos en que los contratos sean de servicio o de producción
compartida. La aplicación de regalías fijas y altos niveles impositivos
inelásticos al precio o a la rentabilidad podrían ocasionar una regresividad
fiscal del sistema 12 . Por su trascendencia, este tema se analiza con detalle
más adelante.
9
A partir de 2011, el sector de hidrocarburos representó entre el 40% y el 90% de los flujos de IED
en países como Bolivia (Estado Plurinacional de), Colombia, el Ecuador, Trinidad y Tabago y
Venezuela (República Bolivariana de).
10
En 2010, los planes de inversión quinquenal de Petrobras y PDVSA preveían respectivamente
alrededor de 118.000 millones de dólares y 110.000 millones de dólares para las actividades
de exploración y producción (CEPAL, 2013a). Sin embargo, los bajos precios del petróleo
registrados a partir del segundo semestre de 2014 condujeron a una reformulación a la baja de
esos montos.
11
Entre ellos el uso de la depreciación acelerada en la deducción del impuesto a la renta, las
exoneraciones temporales de impuestos (tax holidays) u otros.
12
También existe evidencia de que a nivel mundial y regional la aplicación de las mismas
condiciones fiscales a campos pequeños y grandes, mar adentro o terrestres, al inicio de la
producción y en su período de máximo nivel de producción ocasionan una regresividad fiscal
del sistema. Por ello, tanto las regalías como los impuestos deberían ser menores en campos
pequeños, mar adentro y al inicio del proyecto (véase Khelil, 1995).