Hacia una nueva gobernanza de los recursos naturales en América Latina y el Caribe

136 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
fiscal de un régimen puede aumentar en la medida en que exista una elevada
correlación entre la carga fiscal y la tasa de retorno. En tal sentido, se percibe
una ventaja de los instrumentos relacionados con la rentabilidad.
Un objetivo adicional de la política fiscal vinculada a los sectores
extractivos aborda la cuestión de la equidad o la justicia distributiva con que
se distribuye el impacto de determinados instrumentos de recaudación entre
diversos contribuyentes. Al respecto, se distinguen varias dimensiones para
evaluar el régimen fiscal, o un determinado instrumento de dicho régimen,
en términos del criterio de equidad: i) la equidad horizontal, es decir si todas
las empresas que generan un mismo nivel de renta económica enfrentan la
misma tasa impositiva; ii) la equidad vertical, en virtud de la cual sería deseable
discriminar entre proyectos de alta y baja rentabilidad y la capacidad de pago
relacionada; iii) la equidad jurisdiccional, referida a cómo se distribuyen
los ingresos fiscales y al grado de reconocimiento de los mayores efectos
negativos con que deben lidiar aquellas áreas o regiones donde se desarrollan
los proyectos de explotación, y iv) la equidad intergeneracional, en relación
con el manejo sostenible de los recursos agotables y su aprovechamiento entre
las generaciones actuales y futuras. En términos generales, los instrumentos
basados en las utilidades, y más aún en la rentabilidad efectiva de cada
proyecto, permiten alcanzar esta serie de objetivos vinculados al tratamiento
específico de los distintos agentes sujetos al régimen fiscal aplicado, al
contrario de lo que sucede con los instrumentos fijos como las regalías
y otros cargos que no tienen en cuenta estas diferencias entre distintos
proyectos y empresas, lo que da lugar a inequidades en el sistema (Guj, 2012).
Por último, el impacto de cualquiera de los instrumentos fiscales
mencionados requiere una evaluación en términos de la dificultad de diseño,
administración y cumplimiento. De particular interés son los requerimientos
de información específica para diseñar un régimen fiscal que provea una
participación razonable del Estado en las rentas económicas generadas en las
industrias extractivas; la gama de instrumentos fiscales disponibles difiere
en la cantidad de información necesaria para lograr dicho cometido. Dada la
incertidumbre en cuanto a la rentabilidad futura de un proyecto, será mucho
más complejo diseñar impuestos basados en dicha variable (como el impuesto
sobre rentas puras del recurso) que una regalía o un cargo por utilización del
suelo o un bono exigido ante nuevos descubrimientos. Las regalías fijas, por
ejemplo, son relativamente fáciles de administrar y es difícil que las empresas
contribuyentes puedan evadirlas. Esto se debe no solo a los menores costos
administrativos, sino también a la reducción de los incentivos de las empresas
para invertir recursos tendientes a reducir sus obligaciones fiscales. En los
impuestos sobre ingresos o utilidades (incluidas las regalías escalonadas),
la medición de los costos —especialmente los precios internos aplicados en
transacciones entre empresas vinculadas— es mucho más compleja, ya que
las empresas suelen utilizar conscientemente dichas prácticas para eludir