Hacia una nueva gobernanza de los recursos naturales en América Latina y el Caribe

28 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
con salarios bajos, sino a través de la formación de recursos humanos,
políticas tecnológicas activas y apertura gradual y selectiva, en un enfoque
sistémico de vinculación entre agentes productivos e infraestructura física
y educacional, cuidando además la estabilidad macroeconómica (CEPAL,
1990, 1992 y 1997). Con estos trabajos se introdujo un énfasis explícito en
el análisis de las relaciones y complementariedades entre el crecimiento,
el progreso técnico, el empleo y la equidad. Estas complementariedades
no siempre se materializan positivamente, a juzgar por el efecto sobre las
desigualdades salariales y el aumento del sector informal que tuvo durante
los años noventa la recuperación del crecimiento regional, acompañado de
la difusión masiva de tecnologías de la información y las comunicaciones y
una globalización creciente (Bielschowsky, 1998, págs. 55-57).
El desafío de superar la especialización y la dependencia de la región
de sus recursos naturales a través de una industrialización diversificada está
recogido plenamente en todos los trabajos de la CEPAL desde sus inicios.
Sin embargo, el foco de la transformación productiva siempre se ha puesto
en la incorporación de progreso técnico en la industria, en particular en
la industria manufacturera 8 . Según la visión tradicional sobre los sectores
extractivos (por ejemplo, la minería y la producción de hidrocarburos), ellos
tienen características de enclave ya que, siendo intensivos en capital, generan
relativamente poco empleo y escasos encadenamientos productivos con el
resto de la economía nacional. Se puede decir que en la región, en general, el
sector minero y el sector de petróleo y gas rara vez han sido percibidos como
plataformas desde las cuales es posible impulsar el proceso de diversificación
industrial y el logro de mayor equidad social 9 .
En América Latina y el Caribe la importancia de los sectores extractivos
se ha basado fundamentalmente en su capacidad de generación de rentas
fiscales para los Estados, propietarios conforme a sus constituciones de los
recursos del subsuelo y responsables por la captación, manejo e inversión de
las rentas asociadas a su explotación. Por este motivo, el potencial impacto,
positivo o negativo, que los sectores extractivos pueden tener sobre el desarrollo
nacional es mediado principalmente a través del Estado y depende en gran
medida del manejo idóneo de mecanismos institucionales que aseguren:
8
Se enfatiza el sector industrial como foco de dinamismo tecnológico en sí mismo, además de
su capacidad de generar articulaciones dinámicas con la actividad primaria y los servicios
(Bielschowsky, 1998).
9
Es preciso diferenciar el comportamiento de la agricultura y el de los sectores extractivos
(minería e hidrocarburos). Estos últimos, si bien incorporan tecnología de punta y pueden
formar cadenas productivas verticalmente integradas (por ejemplo, con la petroquímica y las
refinerías), por su alta especialización tienden a generar encadenamientos mucho más acotados
y relativamente poco empleo por unidad de capital invertido. La agricultura en América Latina
ha logrado importantes ganancias de productividad e incorporación de progreso técnico e
innovación (como se observa, por ejemplo, en el caso de la Empresa Brasileña de Investigación
Agropecuaria (EMBRAPA), entre otras), impulsando múltiples encadenamientos productivos,
diversificación y mayor generación de empleo.