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Desafíos desde la seguridad alimentaria y nutricional en Nicaragua 2012 V. Política de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional Marco Programático del Desarrollo Rural Integral Una de las características de la política e intervenciones públicas en la zona rural, es su alto grado de fragmentación y de dispersión. No existe una sola institución pública que lidere de forma coordinada y efectiva las políticas, normativas y regulaciones, como las inversiones públicas en este ámbito. Las actuales autoridades del Sector Público Agropecuario y Rural (SPAR) heredaron de la pasada administración pública el esfuerzo por establecer e implementar el Enfoque Sectorial de los Programas y Proyectos de sus instituciones. Este esfuerzo, parcialmente motivado por la necesidad de integrar a todos los actores involucrados en acciones de desarrollo agropecuario, forestal y de la economía rural, trataba de dar cuenta de la gran dispersión de acciones de muy diversos actores en el ámbito rural. Los impactos muy limitados localmente de la mayoría de estas acciones, exigían una mayor integración de las mismas, para mejorar los resultados en términos de reducción de la pobreza y de la generación de empleo. El proceso para lograr esta mayor integración y unidad de acción de las diversas agencias involucradas en el desarrollo rural, ha avanzado lentamente desde sus inicios a mediados de 2003. Entre esa fecha y 2012, el proceso consistió en establecer un claro marco de política sectorial consistente con el Plan Nacional de Desarrollo Humano (PNDH, 2008), así como definir los arreglos institucionales y las reglas de funcionamiento para lograr los procesos de Armonización, Apropiación y Alineamiento (AA&A) acordados con la cooperación externa. En septiembre de 2005 se logró un acuerdo de los componentes que integrarían el PRORURAL, los que se reformularon en 2009, y con base en ellos se hizo una taxonomía de los diferentes programas y proyectos de las instituciones participantes en el SPAR. Sin embargo, a nivel de la programación presupuestaria y de la operatividad, cada institución del SPAR por separado mantuvo sus presupuestos y planes de acción de forma independiente. Como puede verse en la tabla 5, las entidades del SPAR funcionalmente duplican a veces sus intervenciones. La especialización institucional, necesaria para establecer la coordinación real, no es una de las características organizativas existentes en el SPAR. El Ministerio Agropecuario y Forestal, MAGFOR, que debería estar especializado en la regulación, formulación de políticas y en la medición y evaluación de su impacto, ejecuta una serie de proyectos que duplican el quehacer del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, INTA, y del Instituto de Desarrollo Rural, IDR. Además, por decisión política, el MAGFOR ejecuta el programa insignia del Gobierno, el programa alimentario Hambre Cero, duplicando las intervenciones de otros programas ya existentes como el Programa Mundial de Alimentos, PMA, y el Programa Especial de Seguridad Alimentaria, PESA, de la FAO. Los servicios de la Dirección General de Sanidad Agropecuaria, DGPSA, actualmente desconcentrados del MAGFOR, mezclan las funciones regulatorias con las ejecutoras. Estas últimas debieran, mínimamente, ser descentralizadas a un Instituto especializado para ello, conforme el espíritu de la Ley 280 de Organización de los Poderes del Estado. El IDR es la entidad que tiene operaciones en casi todos los componentes, y hasta 2009 manejaba apoyos crediticios superiores a los que gestiona el Banco Produzcamos; o proveyendo asistencia técnica en mayor proporción que el propio INTA. El IDR es también el “Ministerio de Caminos Rurales”, por el volumen de apoyo al desarrollo de estos caminos y de infraestructura en fincas de sus beneficiarios. El INTA y el Instituto Nacional Forestal, INAFOR, están centrados en sus quehaceres de investigación y de servicios técnicos de extensión, y en los servicios y trámites forestales, respectivamente. 61
Desafíos desde la seguridad alimentaria y nutricional en Nicaragua 2012 Tabla No. 5 Nicaragua. Sector Público Agropecuario y Rural: Instituciones y funciones Componentes / Entidades MAGFOR INTA INAFOR IDR ENABAS FUNICA 1 Desarrollo forestal sostenible 2 3 Innovación tecnológica 4 Sanidad e Inocuidad Alimentaria 5 Acopio y comercio 6 Producción agroalimentaria 7 Políticas y Coordinación Territorial Ejes Transversales Aunque una serie de ministerios y de institutos conforman el SPAR, los esfuerzos por lograr una coordinación efectiva y una programación plurianual integrada, con un presupuesto único, continúa siendo una materia pendiente. En la visión vigente, la participación de la parte ambiental queda formalmente segmentada, aunque el INAFOR permanece dentro del SPAR. Igual ocurre con el tema de crédito rural, que está asignado al Banco Produzcamos. La actual programación de ejecución continúa siendo la suma de los presupuestos de las entidades que conforman el SPAR, con varios progresos en materia de acciones conjuntas, pero sin llegar a ser un programa integral con mecanismos para concertar las acciones previstas. La política y los instrumentos para el Desarrollo Rural Incluyente (DRI) del MAGFOR y del SPAR, se autodefine como el “…marco de políticas y estrategias definido por el GRUN y consultado con los diferentes actores que protagonizan el desarrollo rural inclusivo…” en el país. La dimensión incluyente del desarrollo rural se entiende como la prioridad en las políticas para el sector agropecuario, forestal y el ámbito rural, de “…contribuir a reducir la pobreza y la inseguridad alimentaria nutricional, mejorar el nivel y la calidad de vida de las generaciones actuales y futuras de la población rural, priorizando a los campesinos y campesinas pobres, descapitalizadas, campesinos y campesinas minifundistas, trabajadores del campo, pueblos indígenas, comunidades étnicas, considerando la heterogeneidad socioeconómica, agroecológica y ambiental del territorio” (…). Como queda plasmado en el gráfico 27, el marco político y estratégico para el Desarrollo Rural Integral viene dado por el PNDH y por la Estrategia de la Revolución en el Sistema Agropecuario, Forestal y Rural junto con el Plan de Desarrollo de la Costa Caribe. 62
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