3 - Centralne Biuro Antykorupcyjne

Nr 1B/2013P R Z E G L Ą D A N T Y K O R U P C Y J N Y501Trafne uzasadnienie dla tworzenia w prawiepowyższych ograniczeń podał TrybunałKonstytucyjny w uchwale z dnia 13 kwietnia1994 r., twierdząc, że: „obywatele pełniącydziałalność publiczną muszą się liczyć z dalejidącymi ograniczeniami swych praw i wolności.Celem tych ograniczeń jest bowiem zapobieganieangażowaniu się osób publicznychw sytuacje i uwikłania, mogące nie tylko poddawaćw wątpliwość ich osobistą bezstronnośćczy uczciwość, ale także podważać autorytetkonstytucyjnych organów państwa” 133 .Jednym z rodzajów instrumentów prewencyjnychw zakresie konfliktu interesów jestpodejmowanie dodatkowego zatrudnienia,niepołączalność stanowisk. Politycy w administracjipublicznej oraz urzędnicy są takimograniczeniom poddani. Niepołączalność stanowiskstanowi w tym przypadku zabezpieczenieprzed konfliktem ról, który zarazemmógłby się okazać konfliktem interesów 134 .Byłby to swoisty konflikt interesów, ponieważw okolicznościach konfliktowych podwójniezostałby wystawiony interes publiczny, któryreprezentowałaby ta sama osoba funkcjonariuszapublicznego.Celem uregulowań prawnych z zakresułączenia określonych funkcji publicznych jestcałkowite rozłączenie funkcji stanowiąceji sądowniczej od wykonawczej. Innym celemjest również zwalczanie wykorzystywania zasobówmaterialnych, osobowych czy organizacyjnychurzędów administracji na zapotrzebowaniewewnątrzpartyjne. Powyższe ograniczeniaprzeważnie mają naturę polityczną,a najczęściej stosowane są, aby uniknąć konfliktuinteresów dotyczących urzędnikówzawodowych. Jest bowiem nieuniknione, żepolitycy zatrudnieni w administracji wykonujązadania polityczne 135 .W praktyce jednak, mimo rygorystycznieskonstruowanych przepisów oraz wielu obostrzeń,elity rządzące nie przejmują się możliwymikonsekwencjami i ingerują w obsadęstanowisk w służbie cywilnej.Niepołączalność stanowisk jest bliska dodatkowemuzatrudnieniu. W tej kwestii, w literaturzepoświęconej prawu pracy przyjmujesię dwie koncepcje. Pierwsza mówi o tym, żedodatkowe zatrudnienie to „zatrudnienie wyłączniena podstawie stosunku pracy” 136 . Druganatomiast – zatrudnienie to każda praca dodatkowa,nawet ta wykonywana na podstawieumów cywilnoprawnych 137 .Problem niepołączalności stanowisk poruszonyjest zarówno w Konstytucji RP w art. 103,w ustawach ustrojowych, w szczegółowych ustawachprawa administracyjnego, a także pragmatykachsłużbowych. We wszystkich krajach,poza Francją i Węgrami, występują ograniczeniaw zatrudnianiu w sektorze prywatnym osób wybieranychna stanowiska publiczne, ponieważotrzymują oni wynagrodzenie za sprawowanąfunkcję publiczną 138 . Nie są to ograniczenia bezwzględne,ponieważ dopuszczają pewne wyjątki.Tego rodzaju ograniczeniami mogą być równieżograniczenia w zakresie prowadzenia lub podejmowaniadziałalności gospodarczej przez osobyzatrudnione na stanowiskach publicznych.Warto w tym miejscu wspomnieć, że większośćkrajów UE poza ograniczeniami wymienionymipowyżej wprowadza zakazy odnoszącesię też do innych aktywności zewnętrznych(np. udział w organizacjach pozarządowych,partiach politycznych, związkach zawodowych,strajkach i innych). Kwestia ta niewątpliwiepodlega reglamentacji, ale w różnymstopniu i odmienny sposób 139 .Celem wprowadzania do systemów prawnychzakazów oraz ograniczeń łączenia funkcji,prowadzenia działalności gospodarczeji innych aktywności jest utworzenie dogodnychwarunków do nieulegania pokusom. Jakjuż wcześniej wspomniałam, to czy potencjalnykonflikt interesów zostanie rzeczywistym,jest zależne od tego, czy funkcjonariusz publicznyulegnie pokusie. Konieczne więc jestminimalizowanie okoliczności sprzyjającychurzędnikowi do ulegnięcia pokusie 140 . Wprowadzeniezakazów ustawowych jest zatem jednymz odpowiednich sposobów zapobieganiakonfliktom interesów. Tego rodzaju ograniczeniai zakazy mają tworzyć jak najkorzystniejszewarunki do obiektywnego i bezstronnegoadministrowania.Polskie rozwiązania prawne dotyczące zapobieganiakonfliktom interesów można uznaćza jedne z najbardziej restrykcyjnych i rozbudowanych.Jednakże, w polskich przepisachprawnych często natknąć się możemy na przepisy,w których brakuje jakiejkolwiek precyzjii jasności. Są one w dużej mierze lakonicznei nieprecyzyjne 141 , co powoduje znaczne trudnościinterpretacyjne. Zatem nie tylko ich rozproszenieutrudnia ich stosowanie.Drugim rodzajem instrumentów prewencyjnychsą instrumenty majątkowe. Odnosząsię one do urzędników pracujących na różnych5