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BMU-Demonstrationsvorhaben „Anspruchsvolle Umweltstandards im ÖPNV-Wettbewerb“ Analyse des umweltrechtlichen Ordnungsrahmens Abbildung 2: Chronologisches Soll-Zielsystem für Partikel, Stickoxide und Lärm Auf der Zeitachse stellen sich die bereits feststehenden Maßnahmen gemäß Abbildung 2 dar. a) Partikel (Feinstaub PM10) Nachdem die EU Mitte der 90er Jahre in ihrer Luftqualitätsrahmenrichtlinie [96/62/EG] die Leitlinien ihrer Luftreinhaltepolitik festlegte, setzt die 1. Tochterrichtlinie 1999/30/EG diese Vorgaben für einige Schadstoffe – unter anderem Feinstaub und Stickoxide – in konkrete Immissionsgrenzwerte um. Der nationale Gesetzgeber übertrug diese mit dem 7. Gesetz zur Änderung des BImSchG und der 22. BImSchV 2002 in nationales Recht. Was wird in Bezug auf Feinstaub dort materiell geregelt? Die 22. BImSchV schreibt Immissionsgrenzwerte vor, die sowohl hinsichtlich ihrer Höhe, Toleranzmarge und Umsetzungsfrist als auch des Beurteilungszeitraums zweifach gestaffelt werden. Ab 1. Januar 2005 darf ein Jahresmittelwert der PM10-Immission von 40 µg/m3 nicht mehr überschritten werden. Vorher erleichtern abgestufte Toleranzmargen den Übergang, die zum Zielwert organisch hinführen sollen. Der zweite Wert – der 24 Stunden-Mittelwert – legt für das Jahr 2005 eine Schwelle bei 50 µg/m3 fest, die höchstens 35-mal im Jahr überschritten werden darf. Ab 2010 werden die Anforderungen noch einmal deutlich erhöht, indem nur noch 20 µg/m3 als Jahresmittelwert und sieben Überschreitungen von Tagesmittelwerten akzeptiert werden. Werden die Grenzwerte überschritten, sind umgehend Maßnahmen einzuleiten (z.B. Luftreinhaltepläne aufstellen), mit denen diese erreicht werden sollen. Ein Vergleich der Grenzwerte mit der Immissionsbelastung im Status quo zeigt für die meisten Ballungsräume folgende Gemeinsamkeiten: Der Jahresmittelwert von 40 µg/m3 ab dem Jahr 2005 wird nahezu überall eingehalten. Der um die Hälfte abgesenkte Grenzwert, der fünf Jahre später in Kraft tritt, wird vielerorts überschritten, was jedoch insofern vorläufig unbedenklich sein könnte, da bis dahin noch technische Fortschritte bei den Partikelemittenten durch die Fortschreibung der Abgasgrenzwerte erzielt werden. Die häufigste Zielverletzung bahnt sich beim Tageskriterium mit max. 35 zulässigen Überschreitungen pro Jahr (2005) an, das an vielen Hauptverkehrsstraßen deutscher Großstädte deutlich verfehlt wird. Beispiele hierfür lassen sich stellvertretend aus Berlin, Nürnberg, München, Frankfurt, Köln, an fast allen Messstellen Niedersachsens, u.v.m. anführen. Die Vorgabe von maximal sieben Überschreitungen im Jahr ab 2010 erscheint aus heutiger Sicht besonders anspruchsvoll. 6
BMU-Demonstrationsvorhaben „Anspruchsvolle Umweltstandards im ÖPNV-Wettbewerb“ Analyse des umweltrechtlichen Ordnungsrahmens Welche Konsequenzen erwachsen aus der absehbaren Zielverfehlung? Wie ist ihr zu begegnen? Das BImSchG sieht im Gegensatz zur entsprechenden EU-Richtlinie keine Sanktionen vor. Die nach Landesrecht zuständigen Behörden werden der Bundesregierung die vorgeschriebenen Luftreinhaltepläne vorlegen, die diese an die EU weiterleitet. Mehrere Umweltverbände und Einzelpersonen haben angekündigt, die Einhaltung des Grenzwerts als Individualrecht aufzufassen, das sie nötigenfalls vor Gericht einklagen wollen. Zu vermuten ist, dass die Kommunen bzw. die nach Landesrecht zuständigen Behörden in Kürze unter Beweislast geraten, alle möglichen und zumutbaren Maßnahmen, die auf die Einhaltung der Schadstoffgrenzwerte hinwirken können, ernsthaft geprüft zu haben. Da technische Lösungen wie die weitere Motorenoptimierung oder der Partikelfilter als Regelausstattung auf Grund ihrer langsamen Bestandsdurchdringung in der Fahrzeugflotte keine kurzfristige Abhilfe verschaffen können, müssen Interimsmaßnahmen in Betracht gezogen werden, auch wenn sie politisch nur gegen große Widerstände diskutiert werden können. Diese sind vor allem im Bereich von Einsatzbeschränkungen für dieselbetriebene Kraftfahrzeuge mit hohen Partikelemissionen zu suchen. Nahe liegend sind zeitlich und fahrzeugseitig begrenzte Einfahrkontingente auf hochbelasteten Straßen in Ballungsräumen oder belastungsabhängige Fahrverbote für Fahrzeuge mit hohem Partikelausstoß. Mehrere Städte in Österreich (Graz, Innsbruck) und Italien (Meran, Bozen) haben bereits angekündigt, bei hohen Feinstaubkonzentrationen mit Restriktionen für hochemittierende Kraftfahrzeuge zu reagieren. Auch Geschwindigkeitsbeschränkungen können möglicherweise zur Belastungsminderung beitragen. Die Entwicklung auf der Seite der Abgasnormen für Pkw wird den ökologischen Anspruch an die Nutzfahrzeugindustrie erhöhen. Auch für sie wird in den Expertengremien auf europäischer Ebene – etwa im Workshop der Gemeinsamen Forschungsstelle der EU-Kommission – bereits über fortgeschriebene Standards (Euro 6) diskutiert. Das Umweltbundesamt schlägt in seiner 2003 publizierten Studie „Future Diesel“ eine Emissionsgrenze vor, der die zulässige Partikelemission im Vergleich zu Euro 4 um 90 % auf 2 mg/kWh im stationären und 3 mg/kWh im dynamischen Testverfahren absenkt. Dem Vernehmen nach will die Kommission im November 2005 einen konkreten Vorschlag unterbreiten. Auf Initiative des Bundesumweltministeriums bietet die KfW-Bankengruppe seit Ende Oktober 2004 die Förderung neuer und umgerüsteter Nutzfahrzeuge aus Mitteln des ERP-Sondervermögens an, die den EEV-Standard erfüllen. Der ÖSPV sollte nicht defensiv darauf setzen, bei den Maßnahmen zur Einhaltung der Luftqualitätsnormen mit einer Ausnahmeregelung privilegiert zu werden. Da die Kommunen verpflichtet sind, den gesamten Handlungsspielraum auszuschöpfen – dies gilt insbesondere für die autonom steuerbaren Maßnahmen –, könnte eine ambitionierte Beschaffungspolitik bei Fahrzeugen in öffentlichem Eigentum ein wesentliches Nachweiskriterium sein, alles zur Reduzierung der Belastung getan zu haben. Die Anforderungen an die ökologischen Eigenschaften der Fahrzeuge sind im ÖPNV daher höher zu bewerten als bei anderen Emittenten- und Fahrzeuggruppen wie etwa dem Wirtschaftsverkehr, der größtenteils als unverzichtbar angesehen wird. b) Stickoxide (NOx) Die Regelungen für die Immissionsgrenzwerte der Stickoxide ähneln in ihren Grundzügen denen für Feinstaub. Der Beurteilung der Schadstoffbelastung werden zwei verschiedene Zeiträume zu Grunde gelegt, Überschreitungen sind in begrenztem Rahmen bei der kleineren Zeiteinheit zulässig. Unterschiede ergeben sich daraus, dass für NOx nur eine Grenzwerthöhe vorgesehen ist, die ab dem 1. Januar 2010 einzuhalten ist. Darüber hinaus wird ein Ein-Stunden-Grenzwert anstelle eines Tagesmittelwerts veranschlagt. Im Jahresmittel dürfen nicht mehr als 40 µg/m3 Stickoxide an der Messstation registriert werden. Der Ein-Stunden-Wert liegt bei 200 µg/m3 und darf nicht mehr als 18-mal im Jahr überschritten werden. Ein Vergleich der anspruchsvollen Grenzwerte mit der Belastungssituation in den Jahren 2003/2004 zeigt, dass ohne wirksame Maßnahmen mit regelmäßigen Überschreitungen zu rechnen wäre. Allerdings wird hier häufig der Jahresmittelwert verfehlt, z.B. in Niedersachsen in den Räumen Braunschweig, Hannover und Hildesheim. Für Berlin wird umgekehrt erwartet, dass der Jahresmittelwert nur an wenigen Hauptverkehrsstraßen 7
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