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BMU-Demonstrationsvorhaben „Anspruchsvolle Umweltstandards im ÖPNV-Wettbewerb“ Analyse des umweltrechtlichen Ordnungsrahmens D. ANALYSE DES UMWELTRECHTLICHEN ORDNUNGSRAHMENS I. Einleitung Der Öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV), insbesondere der Öffentliche Straßenpersonenverkehr (ÖSPV), sieht sich gegenwärtig einem hohen Handlungsdruck ausgesetzt. Seine tradierten Regelungs- und Finanzierungsstrukturen werden an mehreren zentralen Punkten gleichzeitig in Frage gestellt. Im Hinblick auf die Umweltanforderungen ist er nicht allein betroffen. Maßnahmen wie verschärfte Standards bei der zulässigen Luftschadstoffbelastung und neue Regelungen für die Verkehrslärmbelastung erstrecken sich auch auf den motorisierten Individualverkehr als härtesten Konkurrenten des ÖPNV. Den ÖSPV überdurchschnittlich hart und exklusiv treffen jene Umbrüche, die sich im Hinblick auf die Vergabepraxis gemeinwirtschaftlicher Leistungen und die Finanzierung des Systems abzeichnen. Ziel der umweltseitigen Analyse ist es, einen Überblick über die feststehenden sowie die in der politischen Diskussion absehbaren bzw. erkennbaren Veränderungen der ordnungsrechtlichen Rahmenbedingungen der kommenden rund zehn Jahre aufzuspannen. Nur die Verkehrsunternehmen, die wissen, was auf sie zukommt, können künftige Risiken rechtzeitig abpuffern und – noch entscheidender – Erfolgspotenziale schneller als andere wahrnehmen. Konkret stellen sich jedem Verkehrsunternehmen zwei Kernfragen: ■ „Fahre ich eine konservative Investitionspolitik und beschaffe Fahrzeuge, die den aktuellen Mindeststandard erfüllen? Oder wähle ich bereits heute die Technologie von morgen, d.h. erwerbe einen Fahrzeugtyp mit ambitioniertem Emissionsprofil [Abgasstandard EEV, Lärmgrenzwert 77 dB(A)], das die anspruchsvollsten gegenwärtig feststehenden Anforderungen der Zukunft erfüllt?“ Mit anderen Worten: Zahlt sich aktives Handeln aus, und ist es betriebswirtschaftlich verkraftbar? ■ „In welche Antriebsart soll ich beim Buskauf im Hinblick auf die mittel- und langfristigen Entwicklungen investieren (Diesel oder Erdgas)?“ Im Weiteren werden die wichtigsten Handlungsziele und Maßnahmen beschrieben, die entweder bereits rechtlich fest verankert sind oder sich auf der politischen Ebene als Trends erkennen lassen. Den Maßstab für ihre Relevanz bilden die beiden Fragen zur Investitionspolitik. Dabei wird nach ökologischen Rahmenbedingungen im engeren Sinne, fiskalischen und wettbewerblichen Handlungsrestriktionen unterschieden. Hohe Umweltstandards offensiv anzugehen, kann eine unternehmerische Gestaltungsoption eröffnen, die zum Erreichen mehrerer Ziele beitragen kann. Im zweiten Schritt werden die Wirkungen der veränderten Rahmenbedingungen auf den ÖSPV analysiert. II. Handlungsrahmen 2004 - 2015 Für die Wahl des Zeithorizonts der Analyse bietet es sich aus mehreren Gründen an, die nächsten rund zehn Jahre zu betrachten. Gerade auf europäischer Ebene – auf der nahezu alle umweltrelevanten ordnungspolitischen Rahmenbedingungen inzwischen verabschiedet werden – ist eine Dekade ein realistischer Zeitraum, um von ersten Ansätzen zu gesetzlich fixierten Ziel- und Instrumentenvorgaben zu gelangen. Häufig dauern Willensbildung und Konsensfindung noch länger, womit nach der Erweiterung der EU auf 25 Mitgliedstaaten verstärkt zu rechnen ist. Auch beschlossene Richtlinien räumen zumeist lange Implementierungs- und Übergangsfristen ein, wie das Beispiel der Umgebungslärm-Richtlinie zeigt. Trendaussagen sind überdies von Natur aus spekulativ, sodass politische Prognosen für Zeiträume nach 2015 sich kaum mehr seriös erstellen lassen. Schließlich ist es der Anwendungsfall selbst – das Investitionskalkül für Busse –, der zehn Jahre als plausiblen Zeitraum nahe legt, da mit ihm ein Großteil der durchschnittlichen betriebsgewöhnlichen Nutzungsdauer beim Erstbesitzer abgedeckt wird. 4
BMU-Demonstrationsvorhaben „Anspruchsvolle Umweltstandards im ÖPNV-Wettbewerb“ Analyse des umweltrechtlichen Ordnungsrahmens Im Folgenden werden die Maßnahmen nach ihrer Nähe zu ökologischen Zielvorgaben unterschieden. Die Aufteilung dokumentiert die Schwerpunktsetzung, kann aber nicht trennscharf sein, da viele Maßnahmen mehreren Zielen dienen (können). Klassisches Beispiel sind Straßenbenutzungsgebühren, die ökologisch, verkehrspolitisch, fiskalisch oder wettbewerbspolitisch (Förderung des ÖPNV oder des Schienengüterverkehrs) motiviert sein können. 1 Ökologische Maßnahmen – Standards In der Umweltpolitik steht eine Vielzahl an Instrumenten zur Auswahl, die sich im Wesentlichen in ordnungsrechtliche Standards (Verbote, Gebote, Auflagen) und marktanaloge preisliche Maßnahmen (Abgaben, Lizenzen) einteilen lassen. Letztere räumen den Wirtschaftssubjekten tendenziell mehr Freiheit in der Wahl ihrer individuellen Anpassungsreaktion ein, d.h. sie wirken marktähnlich und sind ökonomisch effizienter. Allerdings bedürfen auch marktanaloge Instrumente der staatlichen Flankierung durch das Ordnungsrecht. Auf europäischer Ebene dominieren derzeit die Standards, die wiederum auf unterschiedlichen Bemessungsgrundlagen basieren (Emission, Immission, unterschiedlicher Zeitbezug, Höchst- oder Durchschnittswerte, usw.). Im Vordergrund stehen in dieser Arbeit die Luftschadstoffe Stickoxide und Feinstaub sowie der Lärm, für die verschiedene Regelungen – europäisch wie national – etabliert wurden, die im kommenden Jahrzehnt greifen werden. Die Auswahl wird auf diese beiden Schadstoffkomponenten und den Verkehrslärm fokussiert, da hier im betrachteten Zeitrahmen bis zum Jahr 2015 der vordringlichste Handlungsbedarf gesehen wird. Angesichts der Vielzahl unterschiedlicher Standards, die auf europäischer wie nationaler Ebene bereits verabschiedet sind, wird eine Übersicht vorangestellt. Sie weist pro Emissionsart alle relevanten Informationen chronologisch aus (s. Abb. 1). Abbildung 1: Soll-Zielsystem für Feinstaub/Partikel, Stickoxide und Lärm Schadstoff Feinstaub/ Stichtag Rechtsgrundlage Bemesssungsgrundlage/Zieltyp Zielwert Dieselpartikel PM 10 / PM 01.01.2005 EU-RL 1999/30/EG, 22. BImschV Immission - Jahresmittel 40 µg/m3 01.01.2005 EU-RL 1999/30/EG, 22. BImschV Immission - Tagesmittel 50 µg/m3, 35 Überschreitungen p.a. 01.10.2005 EU-RL 1999/96/EG Emission - Grenzwert (Euro 4) 0,03 g/kWh 01.10.2008 EU-RL 1999/96/EG Emission - Grenzwert (Euro 5) 0,03 g/kWh 01.01.2010 EU-RL 1999/30/EG, 22. BImschV Immission - Jahresmittel 20 µg/m3 01.01.2010 EU-RL 1999/30/EG, 22. BImschV Immission - Tagesmittel 50 µg/m3, 7 Ü p.a. Stickoxide NO2/NOx 01.10.2005 EU-RL 1999/96/EG Emission - Grenzwert (Euro 4) 3,5 g/kWh 01.10.2008 EU-RL 1999/96/EG Emission - Grenzwert (Euro 5) 2,0 g/kWh 01.01.2010 EU-RL 1999/30/EG, 22. BImschV Immission - Jahresmittel 40 µg/m3 01.01.2010 EU-RL 1999/30/EG, 22. BImschV Immission - 1h-Grenzwert 200 µg/m3, 18 Überschreitungen p.a. 2010 EU-RL 2001/81/EG (NEC-Richtlinie) Emission - nationale Gesamtmenge 1051 kt Lärm Gilt schon EU-RL 92/97/EG Emission - Grenzwert 80 dB 30.6.2007 EU-RL 2002/49/EG („Umgebungslärm-RL“) Lärmkarten * 18.7.2008 EU-RL 2002/49/EG („Umgebungslärm-RL“) Aktionspläne* 30.6.2012 EU-RL 2002/49/EG („Umgebungslärm-RL“) Lärmkarten ** 18.7.2013 EU-RL 2002/49/EG („Umgebungslärm-RL“) Aktionspläne ** * Ballungsräume > 250.000 Einwohner, Hauptverkehrsstraßen > 6 Mio. Kfz p.a. ** Ballungsräume > 100.000 Einwohner, Hauptverkehrsstraßen > 3 Mio. Kfz p.a. 5
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