L'esclusione sociale in Lombardia - Eupolis Lombardia - Regione ...

di un assetto di tipo burocratico, unilaterale. Ne risulta in alcuni casi l’immagine di un
sistema ancora influenzato da un’idea di governo inteso come gerarchia (Pierre e Peters,
2000), come flusso del potere top down, che non riesce ad aprirsi pienamente a forme
più collaborative di governance (Newman, 2004), orientate a un approccio bottom up
nella programmazione e implementazione delle politiche pubbliche, così da poterle
meglio adattare alle caratteristiche e ai bisogni effettivamente presenti nel territorio di
riferimento.
È possibile considerare gli aspetti appena evidenziati come una conseguenza del
modo in cui sono state gestiste le diverse riforme che hanno interessato il sistema
assistenziale nel corso della nostra storia repubblicana (in particolare quella a cavallo
del nuovo millennio). Se l’intento originario del legislatore nazionale è stato infatti di
realizzare un sistema multilivello, multiattore e multisettore, basato su una logica di
sussidiarietà e di integrazione, nella pratica invece è andato prendendo forma un quadro
per certi versi ancora frammentato, eterogeneo e influenzato da un assetto di tipo
burocratico. Ciò è dipeso essenzialmente da due fattori. Innanzitutto è stata riconosciuta
autonomia legislativa (nel caso delle Regioni) e funzionale agli enti di governo
territoriali senza che, al contempo, fossero definiti a livello nazionale i livelli essenziali
delle prestazioni. In secondo luogo è stato del tutto trascurato l’impatto che la cultura e
la capacità amministrativa delle nostre istituzioni avrebbe esercitato sulla governance.
Molto spesso, tanto nella letteratura di settore quanto nel dibattito politico e
amministrativo, si tende a sottovalutare l’importanza che il tema della capacità
amministrativa ricopre per il funzionamento delle politiche pubbliche. Come ha
sottolineato Ranci, ciò dipende essenzialmente dalla tendenza, molto diffusa nel nostro
Paese, a concentrare maggiormente l’attenzione sui temi relativi «all’orientamento
culturale e normativo» (Ranci, 2001, p. 167), trascurando invece in modo considerevole
quello relativo alla concreta implementazione (Allison, 1980).
Nel caso della riforma del nostro sistema assistenziale, sono stati sottovalutati
almeno 3 aspetti a questo riguardo: a) l’impatto che questa avrebbe effettivamente
esercitato sull’organizzazione dell’amministrazione a qualsiasi livello di governo (in
particolare su Regioni e Comuni); b) le effettive capacità gestionali del personale
amministrativo chiamato a darne attuazione; c) la necessità della formazione per gli
addetti, come per altro auspicato nelle raccomandazioni avanzate nella relazione finale
della Commissione Onofri. Queste lacune hanno determinato la creazione di due regimi
assistenziali tra loro profondamente divergenti: quello disegnato sulla carta e quello
reale.
L’analisi del caso lombardo ha messo in risalto due ulteriori aspetti di particolare
rilievo. In primo luogo, ha evidenziato come il tema della capacità amministrativa tenda
a precedere e, al contempo, a condizionare la governance delle politiche sociali. La
concreta implementazione del policy making regionale infatti non rispecchia tanto
l’orientamento politico e valoriale della maggioranza al governo, quanto la capacità del
personale amministrativo (in modo particolare dei funzionari chiamati alla gestione
ordinaria degli interventi) di saperlo declinare nella prassi quotidiana.
L’esempio della Lombardia appare emblematico da questo punto di vista. La
Regione che più di tutte ha incentrato la sua azione politica sull’affermazione del
principio di sussidiarietà e che, simultaneamente, ha recepito al proprio interno
l’indirizzo contenuto nella legge quadro di riordino del nostro sistema assistenziale,
nella prassi (qui il riferimento è all’ambito del contrasto alla povertà) tende a
manifestare ancora delle difficoltà nella sua effettiva attuazione. Tali difficoltà vanno
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