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llegaron al mejor destino, acarreando adicionalmente un seriodesgaste en la imagen del manejo de la emergencia.Como una de las principales debilidades institucionales en lagestión durante sus diversas etapas también se señala la visiónpaternalista y asistencialista, la cual no permitió ambientaruna participación real y efectiva de los sectores y delos entes territoriales.En resumen, la etapa de contingencia mostró las siguientesdebilidades institucionales:---Debilitamiento de las funciones de Defensa Civil en cuantoal papel director del Sistema de Defensa Civil. No constituyóel centro técnico y operativo de coordinación interinstitucionaldurante la contingencia. Si bien cuenta con unaestructura diseñada para la preparación y la atención de losdesastres, en la práctica no logra operar con eficiencia ni instalartodos los niveles territoriales previstos, al igual que presentafallas de coordinación en diferentes instancias. En general,tuvo conflictos de competencia con el COPEFEN.---Poca o nula participación sectorial en el manejo de las contingenciasy desconocimiento del papel que les correspondejugar en esa fase. Relegamiento de las instituciones sectorialesen las decisiones de priorización de obras y de otros aspectosde competencia de su sector. El COPEFEN actuaba directamentecon los entes descentralizados.---Debilidades estructurales de los municipios para una adecuadarespuesta en la realización de preparativos y en la coordinacióndel manejo de las emergencias. La estructurainstitucional, si bien incorporó a los municipios en la ejecuciónde obras directamente en relación con COPEFEN, generópoca coordinación con los entes sectoriales técnicos ytambién en el terreno.---Procedimientos administrativos inflexibles para la respuestarápida de emergencia. El esquema financiero para el manejode los recursos de la contingencia es excesivamente centralizado,careciendo los municipios de posibilidades financierasque les permitan asumir papeles más activos en la prevención,respuesta rápida en la atención y recuperación dedesastres. Sus acciones dependieron fundamentalmente dela agilidad en el suministro de los recursos por parte deCOPEFEN.---La actuación de los ministerios es normalmente muy centralizadamientras que las instancias descentralizadas de losmismos sólo son responsables de tramitaciones, por lo queno hubo transferencia real a las regiones y las actuacionesministeriales tuvieron muchas fallas. Una excepción de ellolo constituyó el Ministerio de Salud, el cual trabajó en lareprogramación de sus presupuestos y créditos, elaboró suplan de contingencia, constituyó su unidad nacional pero seapoyó en su propia regionalización incluso en los aspectosadministrativos durante la ejecución.---Falta de capacidad técnica en los diferentes niveles territorialespara la elaboración de proyectos con la calidad y velocidadrequeridos.---Ausencia de políticas permanentes esenciales que permitancanalizar las acciones, como es el caso de la vivienda enzonas de riesgo; políticas de ordenamiento territorial yurbano.---En esta fase se hizo evidente también la carencia de unapolítica informativa clara y permanente. El papel de los mediosmasivos de comunicación fomentó el paternalismo delEstado y no fortaleció la organización social. Por otra parte,Defensa Civil careció de un sistema de comunicación integralen todo el país salvo en la zona de Quito.---No existió una presencia institucional continua en las zonasmás críticas afectadas por el Fenómeno El Niño.---El Directorio del COPEFEN no funcionó con normalidaden sus primeros meses, y se presentaron conflictos entrelos miembros del mismo.---Falta de difusión oportuna sobre las acciones relevantesdesarrolladas por el COPEFEN.3.1.4FASE 4. REHABILITACION Y RECONSTRUCCION.INSTITUCIONALIDAD Y GESTIONInicialmente, la entidad que lideró la etapa de rehabilitacióny reconstrucción fue la Unidad Coordinadora para enfrentarel Fenómeno El Niño, COPEFEN, entregando al Ministeriode Obras Públicas recursos del saldo existente de los préstamosinternacionales para la fase de emergencia, para la puestaen marcha de un programa de rehabilitación emergentede un grupo de vías y carreteras prioritarias para el desarrollodel país.La reconstrucción se dirigió también, en esos inicios, a larealización de varios proyectos, entre los cuales destacan laconstrucción y adecuación de programas de vivienda parareasentamientos de la población afectada; la realización deestudios técnicos sobre aspectos ambientales, geológicos,hidraúlicos y de infraestructura que permitiesen al país contarcon mayores elementos de juicio para emprender un procesocomprensivo de reconstrucción.Un tercer esquema institucional para manejar el FenómenoEl Niño se dio el 9 de agosto de 1998 mediante lapromulgación de la Ley 120 por parte del Congreso Nacional,para la creación de la Corporación Ejecutiva para la Rehabilitacióny Reconstrucción de las Zonas Afectadas por elFenómeno El Niño (CORPECUADOR), cuyas funcionesprincipales se relacionan con: la realización de estudios y diseñostécnicos, y la contratación y supervisión de la reconstrucciónde carreteras, caminos vecinales y puentes destruidos;la ejecución, conjuntamente con las municipalidades,213