the process of security sector reform - ISAC Fund

prof. dr Bogoljub Milosavljević PRILOG DEFINISANJU DUGOROČNIH CILJEVA REFORME POLICIJE U SRBIJI
prof. dr Bogoljub Milosavljević PRILOG DEFINISANJU DUGOROČNIH CILJEVA REFORME POLICIJE U SRBIJI
DECENTRALIZACIJA POLICIJE
U osnovi zahteva za decentralizacijom policije nalazi se ispravan stav o tome
da je policija u Srbiji potpuno centralizovana i stoga funkcionalno i organizaciono
neadekvatno struktuirana. Mada je policija na ovim prostorima tradicionalno
ustrojena prema modelu centralizovane organizacije (objedinjena u Ministarstvu
unutrašnjih poslova), činjenica je da su, po prvi put u novijoj srpskoj istoriji,
početkom devedesetih godina prošlog veka lokalne samoupravne zajednice,
kao i građani u tim zajednicama, lišeni bilo kakvog uticaja na funkcionisanje
policije. Tim putem je policija u punoj meri stavljena pod kontrolu vlade i podređena
komandi ministra unutrašnjih poslova. U sedištu Ministarstva je ostvarena
nepoželjna koncentracija moći i nezdravog birokratskog uticaja na operativnu
stranu policijskog posla, na raspoređivanje i unapređivanje kadrova i
druga pitanja svakodnevnog rada čitave policije, uključujući i moć raspolaganja
velikim finansijskim sredstvima bez spoljašnje revizije. Ukratko, Ministarstvo
je postalo loša varijanta veberovske birokratsko-monokratske organizacije, 69 koja
je neprikladna za obavljanje policijskih poslova, jer je preglomazna, troma,
neracionalna, nefleksibilna, reaktivna i represivna, pa stoga i neefikasna i
neodgovorna.
Ako ostavimo po strani pitanje o budućem stepenu političke decentralizacije
u Srbiji, koje bi trebalo da reši novi ustav i od čijeg će rešavanja zavisiti da li
će sva policija ostati i dalje republička instituticija, ostaje nam da razmotrimo
poželjne načine decentralizacije policije u okviru sadašnjeg ustavnog modela. U
tom kontekstu valja, najpre, imati na umu da su rasprave o decentralizovanim i
centralizovanim policijskim sistemima odavno prevazišle okvire tradicionalnih
pogleda na tzv. političku ili punu decentralizaciju, koja se pretpostavlja tzv.
upravnoj decentralizaciji ili dekoncentraciji. Prema tradicionalnim gledištima,
pod političkom decentralizacijom ima se u vidu prenošenje ovlašćenja za vršenje
i odlučivanje o pojedinim poslovima sa državnih na necentralne - lokalne orga-
69
Model birokratsko-monokratske organizacije, koji je najpotpunije opisao Maks Veber (Privreda
i društvo, II, Beograd: Prosveta, 1976, str. 45 id.), ima svoje dobre i loše strane. Problem naše
policijske organizacije je, najpre, taj što je usvojila samo loše strane tog modela (kao i čitava
naša uprava, uostalom), a ne i one dobre (efikasnost, profesionalizam i dr.). Važnije od toga je
to što taj model, čak i da je primenjen u celini, nije pogodan za obavljanje policijskog posla, jer
ne omogućuje potrebnu dozu fleksibilnog reagovanja na konstantno promenljive uslove obavljanja
tog posla, niti podstiče nužnu samoinicijativnost i odgovornost za korišćenje diskrecionih
ovlašćenja.
ne, a pod dekoncentracijom osnivanje ekspozitura državnih organa na terenu
ili poveravanje određenih državnih poslova lokalnim organima, koji ih vrše
pod punom kontrolom političkog centra. Međutim, sama priroda policijskih
poslova dovela je do toga da je svaki policijski sistem u savremenom svetu,
pored toga što je dekoncentrisan, barem u određenoj meri i decentralizovan,
s tim što su elementi decentralizacije u pojedinim zemljama jači, a u drugim
slabiji od obeležja centralizacije. U prvom slučaju govori se o decentralizovanim
policijskim sistemima, a u drugom o centralizovanim, ali je važno podvući da i
u centralizovanim sistemima redovno postoje određeni uticaji lokalnih zajednica
na upravljanje policijom (koje pripada centru). Evidentno je i da uticaji lokalnih
zajednica (i građana) na upravljanje centralizovanim policijskim sistemima
beleže trend rasta, koji stoji u srazmeri sa porastom stepena demokratizacije pojedinih
društava.
Imajući to u vidu, kao poželjne (i neophodne) mere za decentralizaciju naše
policije mogli bi, najpre, označiti dekoncentraciju odlučivanja, to jest prenošenje
ovlašćenja za odlučivanje na niže organizacione nivoe. Ministar i službe u sedištu
Ministarstva bi trebalo da se bave samo odlučivanjem o onim pitanjima o kojima
ne može da se odlučuje na nižim nivoima, odnosno koja prevazilaze lokalni značaj
i utiču na funkcionalno jedinstvo policije. Pretpostavka za to je postojanje jasnih
pravila o procedurama rada i delotvoran mehanizam izveštavanja i kontrole. Time
bi se postiglo da područne jedinice policije adekvatnije i brže odgovaraju na
specifične bezbednosne potrebe na svojim područjima, odnosno izbegle bi se posledice
sporog, uniformnog i nedelotvornog operativnog usmeravanja iz centra
(putem usmenih naloga i ad hoc „depeša“ koje se izdaju po tzv. „linijama rada“).
Prenošenjem ovlašćenja za odlučivanje na niže nivoe podstakao bi se ne samo
senzibilitet tih nivoa za sopstvene (lokalne) bezbednosne probleme, već i njihova
veća inicijativnost i odgovornost za rešavanje problema iz sopstvenog domena.
Kompatibilan tom vidu decentralizacije je i koncept policije u zajednici (community
policing), koji se zdušno podržava kao jedan od evropskih standarda
za obavljanje policijskih poslova. Taj je koncept razvijen u protekle dve do tri
decenije i počiva na dve vrste ideja: prvo, na priznanju da klasičan model vršenja
policijskih zadataka pokazuje sve slabije rezultate i, drugo, da je zanemaren potencijal
lokalnih zajednica kao izvora znanja o bezbednosnim problemima i kao
jednog od ključnih resursa za rešavanje tih problema. Tako se došlo do nove
„filozofije“, odnosno nove strategije, koja teži da klasični model birokratske,
148 149