Industrins energieffektivisering - styrmedlens ... - Naturvårdsverket

More documents

Recommendations

Info

NATURVÅRDSVERKET RAPPORT 6460 Industrins energieffektivisering – styrmedlens effekter och interaktion Dagens ordning innebär i huvudsak följande. Vid tillståndsprövningen enligt miljöbalken, med tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap., ska prövningsmyndigheten välja den lösning som sammantaget är bäst från miljösynpunkt utan att kraven blir orimliga. Det är förhållandena i det enskilda fallet som då är avgörande. Denna strävan mot individuell kostnadseffektivitet från miljösynpunkt är en hörnsten i miljöbalken, liksom i de två EU-direktiven. En annan hörnsten är att prövningen är integrerad. Verksamheten ska ses som ett system med olika samverkande delar. Exempelvis ska energihushållning normalt kopplas ihop med utsläpp. Vidare ska inte frågan om elförbrukning behandlas isolerat (såsom i PFE) utan ses tillsammans med andra energilösningar. Ytterligare en aspekt är att tillståndsprövningen ger rätt för olika experter från myndigheter, organisationer m.fl. att medverka och ge in information om t.ex. energihushållning i ärendet och därmed berika underlaget för prövningsmyndigheten inför beslut. Generella författningsreglerade miljökrav på t.ex. energihushållningsåtgärder eller energiförbrukningsgränser är lika för de adresserade verksamhetsutövarna. Ordningen är enkel. Det blir bättre rättssäkerhet förutsatt att de generella kraven i författningen är mer precist formulerade än de allmänna hänsynsreglerna. Det finns även praktiska fördelar, som vi återkommer till. Utgångspunkten för diskussionen är ordalagen i 9 kap. 5 § miljöbalken: Är det ”mer ändamålsenligt” att reglera frågan om energihushållning generellt i en författning än genom ett individuellt anpassat förvaltningsbeslut (tillstånd)? Det råder olika uppfattningar i denna fråga inom EU. Medan Sverige och t.ex. Storbritannien sedan länge förordar den individuella prövningen, har bl.a. Tyskland alltid talat för generella, tydliga författningsreglerade krav. På ett principiellt plan finns flera faktorer som talar emot en generell reglering. Här bör man anknyta till vissa ändamålsuttalanden i propositionen till 9 kap. 5 § miljöbalken Generella krav ska kunna ersätta den individuella prövningen när det är fråga om verksamheter av ”likartat slag” (prop. 1997/98:45 II, s. 111). När det gäller energihushållning i industrin handlar det tvärtom om olika industribranscher. Anläggningarna är stora och komplexa och miljöriskerna varierar från fall till fall. Om kostnader alltid ska avsättas för energihushållningsåtgärder enligt de generella föreskrifterna, blir det mindre pengar över till att t.ex. motverka förorening genom skadliga ämnen, som kan vara en mer angelägen åtgärd vid en viss anläggning. Detta är inte förenligt med uttalandet i propositionen att ”hälso- och miljöskyddet inte får riskera att försämras vid övergång till generella föreskrifter” (prop. 1997/98:45 I, s. 342), inte heller med EU-rätten; industridirektivet kräver som sagt att de generella kraven ska ”säkerställa ett samordnat förfarande och en hög skyddsnivå för miljön motsvarande den som kan uppnås med enskilda tillståndsvillkor.” Dessutom anges i förarbetena att generella krav bör kunna komma ifråga när ”påverkan på omgivningen är väl dokumenterad” (prop. 1997/98:45 II, s. 111). Så kan det inte sägas vara vid stora industriella anläggningar där de lokala miljöförhållandena kan variera mycket. Även systemet för energiförsörjningen kan variera från anläggning till anläggning. Att såsom i Energimyndighetens förslag generellt 111
NATURVÅRDSVERKET RAPPORT 6460 Industrins energieffektivisering – styrmedlens effekter och interaktion ställa allmänna krav på handlingsplaner och liknande kan vara lämpligt, däremot inte att generellt fastställa slutliga effektiviseringskrav för anläggningarna. Sammantaget menar vi att det för en bedömning av energihushållningsåtgärder inom stora industrier i ett snävt principiellt perspektiv är mer ändamålsenligt med en individuell prövning än med generella krav. Vi menar även att generella krav på energihushållning vid stora industriella anläggningar i många fall kan antas strida mot gällande rätt enligt miljöbalken och de två EU-direktiven. Trots det ska vi nu diskutera frågan om individuell kontra generell styrning från ett vidare perspektiv, där andra delar i rättssystemet beaktas och där praktiska argument lyfts fram. En aspekt som då bör beaktas är villkorens utformning. Högsta domstolen (se avsnitt 4.7) har i två domar (NJA 2006 s. 188 och dom 2010–11–18 i mål T 1356– 08) principiellt uttalat att tillståndsvillkor måste vara formulerade så att adressaten för kraven kan förutse vad som är otillåtet, detta med hänsyn till miljöbalkens sanktioner vid villkorsöverträdelser. Detta rättssäkerhetskrav kan komma i konflikt med behovet av att skriva flexibla villkor om energihushållning, eftersom villkor generellt är kopplade till sanktioner, bl.a. en straffregel om villkorsöverträdelse. 58 Ett författningskrav behöver inte kopplas till sådana sanktioner. Mot detta ska invändas att styrningen i så fall försvagas. Vidare bör man sätta ifråga om HD:s uttalanden inte måste justeras i kommande prejudicerande dömande. Det finns idag en stor mängd miljövillkor med formuleringar som inte kan antas överensstämma med HD:s nuvarande krav på god rättssäkerhet vid villkorsskrivningen. Samtidigt är behovet stort att kunna reglera komplexa frågor även där det inte är möjligt att ange precisa krav i form av minimivärden m.m. (vid sådana tydligt avgränsade villkor uppkommer inte konflikten). Det finns anledning att noga följa rättsutvecklingen på detta område. Ett alternativ skulle kunna vara att genom ändrad lagstiftning öppna för att villkor under vissa förutsättningar får frikopplas från straff och liknande sanktioner, men fortfarande kunna aktualisera tillsynsbeslut vid överträdelse. En sådan lagändring skulle vara kontroversiell. En annan aspekt att beakta är hur de två styrningsalternativen fungerar i praktiken. Även om det finns klara principiella fördelar med en individuell prövning kan frågor om kompetens och samhällsresurser leda till en annan slutsats. Om således Naturvårdsverket och andra myndigheter av resursskäl inte kan driva frågorna om energihushållning i enskilda ärenden finns det risk för att frågorna glöms bort. Generella krav kan då vara effektivare sammantaget, även om de kan ”slå fel” i enskilda fallet. Ett argument kan också vara att den individuella prövningen innebär en stor börda för verksamhetsutövaren, som måste lägga ner tid och pengar på att ta fram ett underlag inför tillståndsprövningen. Det argumentet försvagas dock av att verksamheten ändå ska tillståndsprövas och att den utredning som behövs på grund av kravet på energihushållning i sammanhanget är relativt liten. Skillnaden mellan teori och praktik är tydlig när det gäller uppdatering av tillståndsvillkor. Villkor med bl.a. energihushållningskrav måste revideras i takt 58 29 kap. 4 § 1 st. 2 p. MB. 112
Page 1 and 2:
Industrins energieffektivisering -
Page 3 and 4:
Beställningar Ordertel: 08-505 933
Page 5 and 6:
Innehåll NATURVÅRDSVERKET RAPPORT
Page 7 and 8:
NATURVÅRDSVERKET RAPPORT 6460 Indu
Page 9 and 10:
Page 11 and 12:
Page 13 and 14:
Page 15 and 16:
Page 17 and 18:
Page 19 and 20:
Page 21 and 22:
Page 23 and 24:
Page 25 and 26:
Page 27 and 28:
Page 29 and 30:
Page 31 and 32:
Page 33 and 34:
Page 35 and 36:
Page 37 and 38:
Page 39 and 40:
Page 41 and 42:
Page 43 and 44:
Page 45 and 46:
Page 47 and 48:
Page 49 and 50:
Page 51 and 52:
Page 53 and 54:
Page 55 and 56:
Page 57 and 58:
Page 59 and 60:
Page 61 and 62: NATURVÅRDSVERKET RAPPORT 6460 Indu
Page 111: NATURVÅRDSVERKET RAPPORT 6460 Indu
Page 119 and 120: Referenser NATURVÅRDSVERKET RAPPOR
Page 129: Industrins energieffektivisering -
show all

Industrins energieffektivisering - styrmedlens ... - Naturvårdsverket

Create successful ePaper yourself

Delete template?

Save as template?