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2004
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Il faudra attendre la dernière décennie du XXe siècle pour que le législateur
accorde une protection cohérente au bail de résidence principale
du preneur par la loi du 20 février 1991, modifiée par celle du 13 avril
1997.
La protection du bail de résidence principale s’inscrit dans le courant
d’idées d’une reconnaissance du droit au logement. La Déclaration universelle
des droits de l’homme (5) disposait déjà que « toute personne a
droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bien-être et
ceux de sa famille, notamment pour le logement » (6). Une résolution
du Parlement européen du 16 juin 1987 demande « que le droit à l’habitat
soit garanti par des textes législatifs, que les membres le reconnaissent
comme un droit fondamental, et qu’il n’y a pas d’expulsion sans relogement
de la personne ou de la famille concernée ». Enfin, l’article 23
de la Constitution belge coordonnée le 17 février 1994 énumère, parmi
les droits fondamentaux, le droit de chacun « de mener une vie conforme
à la dignité humaine. A cette fin, la loi, le décret ou la règle visée à
l’article 134 garantissent, en tenant compte des obligations correspondantes,
les droits économiques, sociaux et culturels, et déterminent les
conditions de leur exercice. Ces droits comprennent notamment ... « le
droit à un logement décent ». Cependant si le droit du bail touche de
près le droit au logement, il faut se garder d’assimiler l’un à l’autre. Le
législateur est conscient que ce n’est pas uniquement au travers du droit
du bail que l’on peut mener une politique du logement garantissant ce
droit au logement décent (7).
Le droit du bail ne concerne en effet que les rapports de droit privé entre
propriétaire-bailleur et preneur.
Le bailleur confère au preneur un droit de jouissance et d’usage à titre
temporaire. Il lui confère donc le droit de jouir de sa propriété pendant
une période donnée et limite en conséquence le droit de jouissance du
propriétaire sur cette propriété. Or la Constitution garanti que nul ne
peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique, dans le
cas et de la manière établis par la loi, et moyennant une juste et préalable
indemnité (Constit., art. 16), tandis qu’aucune peine de confiscation des
biens ne peut être établie (Constit., art. 17). Pas question donc que la
protection du droit de bail ne dégénère en une privation de la propriété.
Le droit du bail, doit donc respecter tant le droit de propriété du bailleur
qu’assurer la protection au preneur. Le législateur doit donc trouver un
juste équilibre entre le respect de l’un et l’autre de ces droits.
Réglementer le droit du bail, c’est tenter de concilier le droit d’usage du
preneur avec le droit de propriété : exercice difficile, politiquement très
délicat, car trop souvent fortement chargé émotionnellement, et où dé-
(5) Approuvée et proclamée par l’assemblée des Nations unies le 10 décembre
1948 (art. 25, résolution 217 (III) A.
(6) Le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels,
adopté par l’Assemblée générale des Nations unies le 16 décembre 1966, dispose
que « les Etats, parties au présent pacte, reconnaissent le droit de toute
personne à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille, y compris
une nourriture, un vêtement et un logement suffisants, ainsi qu’à une amélioration
constante de ses conditions d’existence. Les Etats parties prendront les mesures
appropriées pour assurer la réalisation de ce droit et ils reconnaissent à
cet effet l’importance essentielle d’une coopération internationale librement
consentie » (art. 11.1). La Charte sociale européenne, signée à Turin le
18 octobre 1961, dispose qu’en vue d’assurer l’exercice effectif du droit des
travailleurs immigrants et de leur famille à la protection et à l’assistance sur le
territoire de toute autre partie contractante, les parties contractantes s’engagent
(...) à garantir à ces travailleurs se trouvant légalement sur leur territoire, pour
autant que ces matières sont régies par la législation ou la réglementation ou
sont soumises au contrôle des autorités administratives, un traitement non
moins favorable qu’à leurs nationaux en ce qui concerne les matières
suivantes : ... c) le logement (art. 19.4, partie II).
(7) Projet de loi visant à renforcer la protection du logement familial; exposé
introductif du vice-premier ministre et ministre de la Justice et des Classes
moyennes; rapport fait au nom de la commission de la justice de la Chambre
par MM. Maeyeur et Herman, Doc. parl., Chambre, sess. 1990-1991, n o 1357/
10, p. 3.
J.T. n° 6132 - 12/2004
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fenseurs des uns et des autres s’affrontent dans les débats publics rarement
sereins et objectifs.
Il est de notoriété publique que les aspirations des uns et des autres sont
bien souvent opposées. Les bailleurs — qu’ils soient investisseurs occasionnels
ou professionnels — désirent obtenir le meilleur rendement
du capital investi, ce qui implique l’obtention d’un loyer le plus élevé
possible. Les preneurs, par contre, désirent obtenir la jouissance du bien
à moindre frais, ce qui implique le payement du loyer le plus bas et l’imposition
au bailleur de la charge d’entretien la plus large possible.
Quant à la durée du bail qui concerne directement la garantie du droit
d’usage dans le temps pour le preneur et la limitation corrélative de
l’exercice du droit de propriété par le bailleur, l’attitude des deux parties
est ambiguë. Le preneur désire obtenir la jouissance du bien loué aussi
longtemps qu’il lui convient, ce qui implique la garantie d’une durée
minimale du bail mais, d’autre part, il désire pouvoir quitter le bien dès
qu’il ne désire plus en faire usage, ce qui implique beaucoup de souplesse
dans la possibilité de résiliation unilatérale et/ou de cession du bail.
Quant au bailleur, il désire lui aussi que le bail ne soit pas de trop courte
durée, car tout changement de locataire implique des pertes de temps et
des frais. D’autre part, une durée trop longue signifie l’impossibilité
d’augmentation du loyer (mis à part l’indexation). La conclusion d’un
nouveau bail permet — en particulier en cas de forte demande — d’augmenter
le loyer.
Il s’agit donc toujours de concilier l’eau et le feu. Trouver un juste équilibre
entre droits du propriétaire-bailleur et du preneur en fonction de la
protection visée : continuité de l’exploitation agricole, valeur du fonds
de commerce de détail en contact avec le public, protection du logement
principal. Dans les trois cas de baux où le législateur est intervenu de
manière impérative, la réglementation, bien que s’attaquant aux mêmes
aspects du droit du bail, est différente. Les solutions imposées résultent
de la particularité propre à chacun de ces contrats, mais aussi et peutêtre
plus encore, du poids des groupes de pressions défendant les intérêts
des preneurs en cause. Il est clair aujourd’hui que le preneur d’un
bien rural profite d’une protection maximale avec pour corrolaire une
limitation maximale des droits du propriétaire-bailleur. La protection du
commerçant-détaillant est la moins forte.
Que reste-t-il des dispositions du Code de 1804? Celles qui sont toujours
en vigueur aujourd’hui se retrouvent dans la première section du
Code actuel contenant les dispositions générales relatives aux baux des
biens immeubles. Ces textes, toujours de caractère supplétif, s’appliquent
aujourd’hui aux baux non réglementés de manière impérative.
Somme toute peu de baux : ceux de locaux industriels, de commerce de
gros ou semi-gros ou de détail lorsque la situation du commerce n’est
pas un élément essentiel de la valeur du fonds de commerce, et aussi
ceux de résidence secondaire. Ces dispositions s’appliquent également
aux rapports bailleur - locataire assujettis à un régime impératif, dans
tous les cas où le législateur n’y a pas dérogé par des dispositions impératives
particulières.
C’est dire que le domaine d’application des dispositions datant de 1804
s’est réduit en 2004 à une peau de chagrin.
Y. MERCHIERS
Professeur émérite