collega - Károli Gáspár Református Egyetem
collega - Károli Gáspár Református Egyetem
collega - Károli Gáspár Református Egyetem
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
A számvevõszéki ellenõrzés kialakulása a nyugat-európai államokban és Magyarországon<br />
meg. Így rendszeres jelleggel csak a<br />
változó, valóban kérdéses kiadásokról<br />
és bevételekrõl foglal állást. 5<br />
Magyarországon a törvényhozás<br />
költségvetési joga 1848-ban jelent<br />
meg. Az áprilisi törvényekben a jogalkotók<br />
a parlamentarizmus felvilágosodás<br />
és a polgári forradalmak során<br />
kikristályosodott elveit jelenítették<br />
meg, melynek mintájaként a francia-belga<br />
modell szolgált. A parlamenti<br />
költségvetési jog alapját a független<br />
magyar felelõs minisztérium<br />
felállításáról szóló 1848. évi III. törvénycikk<br />
37. §-a jelentette. Eszerint<br />
„A ministerium az ország jövedelmeinek<br />
és szükségleteinek kimutatását<br />
– a múltra nézve az általa kezelt<br />
jövedelmekrõli számadását országgyûlési<br />
megvizsgálás, s illetõleg jóváhagyás<br />
végett – évenkint az alsó<br />
táblánál bemutatni köteles.” A közpénzekkel<br />
való felelõs gazdálkodást<br />
az idézett törvénycikk több más rendelkezése<br />
is hivatott volt biztosítani,<br />
így például a miniszteri felelõsségre<br />
vonás alapjául szolgálhatott a közpénzek<br />
felelõtlen kezelése, törvénytelen<br />
felhasználása. 6 Fontos garanciát<br />
jelentett az országgyûlés évenkénti<br />
üléseirõl szóló 1848. évi IV. törvénycikk<br />
azon rendelkezése is, mely szerint<br />
az országgyûlést a költségvetés,<br />
illetve zárszámadás megtárgyalása<br />
elõtt nem lehetett feloszlatni (6. §.).<br />
A korábban titkos költségvetési<br />
adatok nyilvánossá váltak azáltal,<br />
hogy 1848. március 28-án az elsõ magyar<br />
állami költségvetés a hivatalos<br />
lapban megjelent. Az ezt követõ politikai<br />
fordulat a törvény végrehajtását<br />
azonban megakadályozta. Az<br />
1848-as törvényi rendelkezések számos<br />
eleme azonban a kiegyezést követõ<br />
jogintézmények alapját képezte.<br />
Az abszolutizmus évei alatt Magyarország<br />
ismételten elvesztette<br />
pénzügyi szuverenitását, a bécsi kormány<br />
készített a magyar kormányszékek<br />
számára költségvetéseket.<br />
A Kiegyezést követõen az 1868.<br />
évi XXVIII. törvénycikk rendelkezett<br />
az 1869. év költségvetésérõl, amelyben<br />
az országgyûlés az Andrássy<br />
Gyula miniszterelnök által vezetett<br />
kormányt felhatalmazta az államháztartás<br />
vitelére. Ettõl az idõtõl vette<br />
kezdetét az a gyakorlat, miszerint az<br />
országgyûlés törvény formájában adja<br />
meg a kormánynak a felhatalmazást<br />
a költségvetés végrehajtására.<br />
3. A számvevõszékek funkciójának<br />
változása az alkotmányos<br />
átalakulást követõen<br />
Az elsõ számvevõszékek – ahogy arra<br />
korábban utaltunk – az abszolutista<br />
uralkodók érdekeit szolgálták,<br />
elsõdleges funkciójuk az állampénzügyek<br />
átláthatóságának, ellenõrzésének<br />
biztosítása volt.<br />
Miután a XVIII. századi francia<br />
felvilágosodás eszméi és az angol<br />
parlamentarizmus tapasztalatai<br />
alapján megtörtént a politikai rendszerekben<br />
a hatalmi ágak – törvényhozás,<br />
végrehajtás és igazságszolgáltatás<br />
– elválasztása, a kormányok<br />
már nem az uralkodónak, hanem a<br />
parlamentnek voltak kötelesek beszámolni<br />
a parlament által megszavazott<br />
közpénzek szabályszerû felhasználásáról.<br />
Mivel a kormányok közpénzekkel<br />
való elszámoltatása szakmai (jogi,<br />
számviteli, pénzügyi) ismereteket kíván,<br />
nagy munkaterhet jelent, ezt a<br />
parlament közvetlenül nem végezhette.<br />
E feladatra speciális szakmai<br />
intézményeket kellett létrehozni.<br />
Természetszerûen kínálkozott – és<br />
költségkímélés szempontjából is célszerûnek<br />
mutatkozott – az a megoldás,<br />
hogy új szerv létesítése helyett<br />
az abszolutizmus idején már fennálló<br />
pénzügyi ellenõrzõ szerveket, a<br />
számvevõszékeket tegyék e célra alkalmassá.<br />
Ezt a megoldást alkalmazva<br />
a legtöbb államban az alkotmányos<br />
átalakulást követõen a régi<br />
számvevõ kamarák megtartották hatáskörüket,<br />
néhol elnevezésük sem<br />
változott. A számvevõszékek a közpénzek<br />
felhasználásának ellenõrzése<br />
révén a végrehajtó hatalom kontrolljának<br />
egyik fontos elemévé váltak.<br />
Feladatuk megfelelõ ellátásához<br />
azonban biztosítani kellett a mindenkori<br />
kormánytól való függetlenségüket.<br />
Közjogi jogállásukat, más államhatalmi<br />
szervekhez (országgyûléshez,<br />
államfõhöz, kormányhoz) való<br />
viszonyukat az államok általában alkotmányaikban<br />
(vagy a számvevõszék<br />
szervezetérõl szóló törvényekben)<br />
rögzítették. 7<br />
4. A számvevõszéki ellenõrzés<br />
történetileg kialakult modelljei<br />
4.1 Az angol számvevõszéki ellenõrzés<br />
(westminsteri modell)<br />
Angliában a közpénzek ellenõrzése<br />
régmúlt idõkre vezethetõ vissza, de<br />
a legfõbb pénzügyi ellenõrzõ hivatal<br />
mai formájának alapjai csak a XIX.<br />
századi közigazgatási reformok idején<br />
alakultak ki. Ekkor ugyanis valamennyi<br />
minisztérium kötelességévé<br />
tették, hogy minden évben készítse<br />
el beszámolóját és azt az alsóháznak<br />
(House of Commons) küldje meg.<br />
Ezen elszámolások vizsgálatára felállították<br />
a parlament „számvevõszéki<br />
bizottságát” (Public Accounts<br />
Committee – PAC), amely azóta is<br />
mûködik és az alsóház egyik legfontosabb<br />
testülete. Egy 1866-ban alkotott<br />
törvény minden minisztériumot,<br />
kormányszervet arra kötelezett,<br />
hogy beszámolóját független ellenõrzésnek<br />
vesse alá. Ezzel egyidejûleg<br />
létrehozták a fõszámvevõi tisztséget<br />
(Comptroller 8 and Auditor General),<br />
amely napjainkban a világ legtekintélyesebb<br />
pénzügyi ellenõri tisztsége.<br />
Angliában nem az ellenõrzõ<br />
szerv a hatáskörök címzettje, hanem<br />
maga a fõszámvevõ felel a közpénzek<br />
kezelésének ellenõrzéséért,<br />
amelyben segítségére van hivatali<br />
apparátusa (National Audit Office of<br />
UK – NAO). Az Egyesült Királyságban<br />
tehát „a fõszámvevõnek – C&A<br />
– van hivatala, nem pedig egy állami<br />
hivatalnak van vezetõje.” 9 A fõszámvevõt<br />
a parlament mindkét házának<br />
5 Teghze-Gerber Ferenc: Általános államszámviteltan. A Szerzõ saját kiadása, Budapest, 1927. 65. p.<br />
6 1848. évi III. törvény cikk 32. §-a szerint „A miniszterek feleletre vonathatnak (…) b) A kezeikre bízott pénz , s egyéb értékek elsikkasztásáért,<br />
vagy törvényellenes alkalmazásáért.”<br />
7 Teghze-Gerber Ferenc: Általános államszámviteltan. Szerzõ saját kiadása, Budapest, 1927. 305–306. p.<br />
8 A francia eredetû comptroller funkció eredeti tartalmában arra utalt, hogy a fõszámvevõ sajátos elõzetes ellenõrzést is végez, azaz a minisztériumok<br />
valamennyi közkiadásának teljesítéséhez a fõszámvevõ elõzetes felhatalmazása szükséges. Ez a feladatkör mára már formálissá vált, a<br />
NAO néhány tisztviselõje látja el, érdemben a pénzügyminisztérium végzi.<br />
9 Nyikos László: Közpénzek ellenõrzése I. Perfekt, Budapest, 2002. 222. p.<br />
2007. évi 2–3. szám<br />
47
Change language