jan. jun. 2012 - Ipea

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58planejamento e políticas públicas | ppp | n. 38 | jan./jun. 2012Da mesma forma, a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal também contribuiupara a sustentabilidade fiscal, haja vista que, na essência, significou mais um instrumentodo Executivo para restringir o comportamento das unidades subnacionais.Para que surgisse a LRF, foram imprescindíveis, além do ambiente de fragilidade fiscaldos estados e dos municípios, as prerrogativas presidenciais sobre o controle da agendalegislativa e sua capacidade de usar critérios próprios na execução do orçamento.Apesar de o partido do presidente não possuir a maioria no Congresso, principalmente,em função da fragmentação do sistema partidário e do voto proporcionalde lista aberta, o Executivo consegue sempre se impor nas negociações doorçamento, devido a sua prerrogativa de gerenciar os gastos, resultando assim emum controle razoável das finanças do país. Em contrapartida, os parlamentaresfacilitam a barganha em troca da execução de suas emendas, o que no fim dascontas tem demonstrado ser um custo baixo para o Executivo.Isso não significa que os presidentes brasileiros têm total controle sobresuas preferências alocativas. Ainda persistem vários elementos que se mostraramincapazes de ser alterados. Em particular, a extrema rigidez do orçamento verificadapor meio das vinculações das receitas, o que condiciona a implementaçãode políticas. Essa rigidez foi projetada com a finalidade de constranger intertemporalmenteo Poder Executivo, de forma a evitar oportunismo e prover acordoscríveis na aplicação mandatória de recursos voltados para a seguridade social(saúde, assistência e previdência).É verdade que essas restrições foram relaxadas por meio da criação de fundoespecial, inicialmente implementado com a denominação de Fundo Social deEmergência (FSE) e, atualmente, denominado Desvinculação das Receitas daUnião (DRU). A DRU tem oferecido ao Executivo alguma flexibilidade sobre asreceitas e as despesas anteriormente previstas. No entanto, grande proporção doorçamento mantém-se atrelada a determinados gastos, limitando severamente asescolhas presidenciais.
Metodologias Aplicadas ao Estudo das Instituições e do Processo Orçamentário na América Latina59GRÁFICO 1Vinculação de receitas da União(Em %)100908070605040302010070 75 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06Desvinculada FSE/FEF/DRU Vinculada Transferência Estadual/MunicipalFonte: Secretaria de Orçamento Federal/Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SOF/MPOG).O processo pelo qual os presidentes tentam alterar essas regras por meio deseus poderes institucionais é claramente um jogo em andamento. Como é cadavez mais restritiva a alocação orçamentária, torna-se natural esperar que novastentativas para tornar o orçamento mais flexível sejam esperadas. A própria DRU,por ser um mecanismo constitucional com prazo de validade, está sujeita a umanova rodada de negociação política para mantê-la por mais algum tempo.3.2.3 EquadorEquador oferece interessante estudo de caso para analisar o impacto das principaisreformas políticas e econômicas sobre o processo orçamentário, bem comodos resultados acerca das políticas públicas. De acordo com a pesquisa de Acosta,Albornoz e Araujo (2007), o conjunto de reformas constitucionais aprovadas em1998 e outras reformas políticas adotadas em anos anteriores (1996-1998) ofereceramaos atores políticos que interagem no orçamento conjunto de incentivoscontraditórios no que tange à cooperação.Por um lado, os legisladores foram incentivados a ser mais receptivos eresponsáveis aos seus eleitores, tendo em vista a mudança da política de orçamentodo nacional para a esfera local. Por outro lado, há deliberado esforço doExecutivo para enfraquecer e minar a influência do Congresso em o processo
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