Smjernice za upravljanje projektnim ciklusom - Ministarstvo ...

O d j e l j a k 3 . : P r o j e k t n i p r i s t u pStoga bi ciljevi projekta, kad god se podrškapruža nekoj aktivnosti javnog sektora, trebalidoprinijeti nacionalnim i sektorskim politikama.Kada ne-državni sudionici provode projekte,potrebno je napraviti razliku izmeu aktivnostikoje su u potpunosti izvan domene javnogsektora i aktivnosti koje se poduzimaju u imevlade. U potonjem sluËaju ne-državni sudioniciobiËno pružaju usluge javne prirode, kaoda je za te usluge vlada ‘ugovorila vanjskogizvoaËa’. Ëak i ako nije došlo do postupkaslužbenog ‘ugovoranja vanjskog izvoaËa’,važno je da ti poslovi budu u skladu s politikomvlade kako bi se osigurala relevantnosti promicale moguÊnosti za održivost.Za potpuno privatne aktivnosti okvir za procjenurelevantnosti projekta ili programa osiguravajurazvojne politike Komisije (tj. prema specifikacijiStrategije EK za zemlju korisnicu) iiskazanim potrebama korisnika.3.2 Slabosti projektnog pristupaProjektni pristup mnogo je godina predstavljao‘vrhunski instrument razvoja’ 7 , prije svega jerje pomagao u ispunjenju zahtjeva odgovornostidonatora.No znaËajni problemi s ‘klasiËnim’ pristupomprojektu koji kontrolira donator postajali susve vidljiviji, i to:• NeodgovarajuÊe lokalno vlasništvo nadprojektima, s negativnim utjecajima naodrživost koristi;• Veliki broj razliËitih razvojnih projekatakoje su financirali razliËiti donatori, svakisa svojim vlastitim strukturama upravljanjai izvješÊivanja, za rezultat je imao velike (irastrošne) transakcijske troškove za primateljerazvojne pomoÊi; 8• Uspostava zasebnih struktura upravljanja,financiranja i nadzora/izvješÊivanja Ëesto jedovodila u pitanje lokalnu sposobnost i odgovornost,umjesto da ju potiËe; i• Projektni pristup je poticao usko gledanjena to kako se sredstva koriste,bez odgovarajuÊeg razumijevanja pitanja‘fungibilnosti’ (zamjenjivosti).Prema Svjetskoj banci iz 1998.: 9“Agencije koje pružaju pomoÊ veÊ dugopokušavaju ‘zaËahuriti’ svoje projekte koristeÊisamostalnu tehniËku pomoÊ, neovisne jediniceza provedbu projekata i strane struËnjake- umjesto da nastoje poboljšati institucionalnookruženje za pružanje usluga... Niti su kratkoroËnopoboljšale usluge niti su dugoroËno doveledo institucionalne promjene.”Pojam fungibilnosti sredstava pomoÊi naglašavaËinjenicu da projekti koje financirajudonatori mogu jednostavno omoguÊiti vladamapartnerima da preusmjere svoja vlastitafinancijska sredstva u druge svrhe (podpretpostavkom da su vlade željele potrošitisvoj vlastiti novac na projekt ili projekte Ëaki da financiranje od strane donatora nije bilodostupno). Na primjer, financijska sredstvadonatora u iznosu od 100 milijuna eura zasektor zdravstva neke zemlje mogla bi omoguÊitivladi partneru da tih 100 milijuna euravlastitih sredstava (koje bi inaËe trebala dodijelitizdravstvu) iskoristi (ili ‘preusmjeri’) zafinanciranje drugih namjena (npr. unutarnjesigurnosti ili vojnih izdataka). Ukupni uËinakpodrške donatora stoga ovisi o naËinu na kojivlada koristi ta osloboena sredstva (u ekonomskomsmislu ‘marginalna namjena’), a neo pojedinom projektu ili programu za koji jerazvojna pomoÊ posebno namijenjena. Postizanjesporazuma izmeu vlade partnera idonatora o opÊim prioritetima javnih izdataka(odnosno voenje dijaloga o politici izmeudonatora i vlade partnera o opÊim ciljevimai planiranju izdataka) tako je naËin kojim sepomaže osigurati da fungibilnost ne ugrozirazvojne ciljeve koje donatori posebno želepromicati/podržati.Zbog takvih pitanja, EK i države Ëlanice suodluËile znatno poveÊati korištenje pristupasektorskih programa i proraËunskih pomoÊi(opisanih u Odjeljku 3.3 dalje u tekstu), i po-7Price Gittinger, Economic Analysis of Agricultural Projects, OUP,1978.8Definiciju ‘transakcijskih troπkova’ i ‘potroπnosti’ potraæite u PojmovnikukljuËnih pojmova.9World Bank, Assessing Aid: what works and what doesn’t work, OUP,1998.17