Empfehlungen zur Gestaltung von Steuerungssystemen auf der Ebene

Empfehlungen zur Planungs- und Weisungskultur
Bei der Einführung der neuen Steuerungsinstrumente kam es vielfach zu einem Nebeneinander
von alten bürokratischen Steuerungsverfahren (Weisungen) und dem Einsatz
des Kontraktmanagements. Diese Konkurrenzlage sollte kritisch beobachtet und soweit
wie möglich abgebaut werden. Agenden, die Gegenstand von Zielvereinbarungen und
Verträgen sind, dürfen nicht durch fachaufsichtliche Weisungen beeinträchtigt oder gar
entwertet werden. 17 Wo fachaufsichtliche Weisungen gewollt sind, die sich nicht mit Gegenständen
der Zielvereinbarung befassen, ist kritisch zu analysieren, ob durch deren Erlass
die Fähigkeit einer Hochschule geschwächt wird, die vereinbarten Ziele im gewollten
Umfang weiterzuverfolgen bzw. die erwarteten Ziele zu erreichen. 18 Das Land hat dabei
zu akzeptieren, dass mit dem Instrument der Zielvereinbarungen eine bewusste Abkehr
von der Vorstellung einhergehen muss, dass alle Landesbehörden denselben Priorisierungen
von Reformen und Entwicklungszielen unterliegen sollen. Reformen im operativen
Bereich sollten gerade Teil der Hochschulautonomie sein. Hochschulen müssen dort
selbst abwägen, welche Reform zu welchem Zeitpunkt im Hinblick auf ihre knappen Ressourcen
in Angriff genommen werden können und sollen. Soweit die Länder politischstrategisch
mit Sonderprogrammen steuern wollen, sollten diese auf wirksame strategische
Entwicklungen im Landesinteresse fokussiert werden. Dies sollte nicht zu einer neuen
Art kameralen Haushalts degenerieren, mit der letztlich nur operative Ziele verfolgt und
dadurch die operative Autonomie der Hochschulen unterlaufen wird. Solche Mittel sollten
stattdessen dem Globalbudget zugeschlagen werden, aus dem die Hochschulen grundfinanziert
werden.
2.8 Berichtswesen
In allen untersuchten Bundesländern hat sowohl die Anzahl als auch der Umfang der von
den Hochschulen zu erstellenden Berichte in den vergangenen Jahren drastisch zugenommen.
Neben die klassischen Berichte zur Haushaltsprüfung und Kosten-Leistungsrechnung
sind mehr oder weniger umfangreiche Kataloge an Indikatoren für die Mittelverteilung
und Ergebnisberichte zu den Zielvereinbarungen getreten. Den Hochschulen entsteht
dadurch ein beträchtlicher Aufwand. Die geforderten Berichte, Datenzusammenstellungen
und Indikatoren werden zumeist in den entsprechenden Instrumenten durch das
Land festgelegt. Entsprechend ist im Bereich des Berichtswesens die Zusammenarbeit
zwischen Hochschulen und Wissenschaftsministerien zumeist noch nicht umgesetzt.
In dreien der fünf Bundesländer erweist sich das Berichtswesen insofern als wenig
transparent, als den berichtenden Hochschulen die Konsequenzen ihrer eingereichten Berichte
und Datenzusammenstellungen nicht dargelegt werden. Auch werden die Ergebnisse
zwischen Land und Hochschulen nicht oder zu wenig diskutiert oder veröffentlicht. In
Nordrhein-Westfalen und in Hessen ist allerdings eine Diskussion der Berichtsergebnisse
im Rahmen der Zielvereinbarungsverhandlungen möglich. Sie dienen der Vorbereitung
der neuen Verhandlungen. In Berlin werden die so genannten Leistungsberichte im Wis-
17 Zielvereinbarungen sollen lt. Beschluss des Plenums der Hochschulrektorenkonferenz (2005)
die punktuell diskretionäre Steuerung ersetzen, wie sie etwa bei Erlassen oder Verordnungen
vorgenommen wird. Zudem erfordert das Instrument, so heißt es auf S. 4 des Papiers, „einen
weitgehenden Rückzug der zentralen Ebene von der fach- auf die rechtsaufsichtliche Funktion“.
18 Die Zulässigkeit fachaufsichtlicher Weisungen bemisst sich nach dem Umfang der Fachaufsicht,
die im jeweiligen Hochschulgesetz festgelegt ist. Dieser Umfang ist nicht immer stringent;
er sollte sich allein daran bemessen und darauf begrenzt sein, wie das Tätigwerden der Universität
grundrechtsrelevant ist (insbes. im Hinblick auf Art. 12 GG). Und auch hier ist stets zu prüfen,
ob die Festlegung der Rahmenbedingungen in Gesetz oder Rechtsverordnung nicht ausreichend
ist.
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