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58 Carlo D'Orta
prevalente la partecipazione anche di soggetti privati, ma nulla esclude
che essi intercorrano tra soggetti soltanto pubblici.
Ciò che conta, ai fini della distinzione, sono l'oggetto e il contenuto
della convenzione, nonché la natura del rapporto giuridico che
sorge.
L'accordo di programma ha per oggetto prevalente l'esercizio coordinato
di potestà pubbliche e, dunque, lo svolgimento di attività amministrative
integrate nel quadro di un programma comune di interventi.
Il contratto di programma, invece, ha prevalentemente per oggetto
prestazioni a contenuto patrimopjale. Rispetto ad un normale
contratto di diritto privato dell'amministrazione, la specificità è che
l'erogazione patrimoniale dell'amministrazione costituisce esercizio di
una funzione pubblica (nella specie, una concessione) e non il corrispettivo
di una prestazione altrui. Di qui la natura pubblicistica dell'oggetto
contrattuale e l'appartenenza del contratto di programma
alla categoria delle convenzioni pubblidstìche.
Il contenuto patrimoniale del contratto di programma si riflette,
ovviamente, sulla natura della relazione fra le parti, che è appunto
un rapporto giuridico-patrimoniale, fatto di obbligazioni reciproche
(in linea con la definizione che, del contratto, dà l'articolo 1321 Cc.).
Ne discende, come logica conseguenza (e alla luce, ora, anche dell'articolo
11, comma 2, della legge sul procedimento amministrativo),
l'applicazione in linea di massima dei principi del codice civile in
materia di obbligazioni e contratti; principi che qui, a differenza
degli accordi di programma, appaiono compatibili con !'istituto, per
quanto temperati dalla sua natura pubblicistica. Un esempio di questo
temperamento è offerto dallo stesso articolo 11, comma 4, della legge
sul procedimento amministrativo: la pubblica amministrazione può
recedere unilateralmente dal contratto (che si configura come accordo
sostitutivo di provvedimento) per motivi di pubblico interesse sopravvenuti,
salvo l'obbligo di liquidare un indennizzo in relazione agli
eventuali pregiudizi verificatisi in danno dell'altro contraente e 7 ).
Viceversa, negli accordi di programma vengono in considerazione
non obbligazioni patrimoniali ma obblighi di attività, il legame tra
i quali non sta nella reciprocità ma nella convergenza intorno ad
un programma comune di interventi ( 8 ).
Naturalmente, la casistica normativa e amministrativa potrà anche
registrare figure miste, che cumulino elementi dell'accordo e del contratto
di programma.