Bericht der Bundesregierung 2012 - netzwerkB

Drucksache 17/10500 – 208 – Deutscher Bundestag – 17. Wahlperiodeermutigende Begleitung), also personale Dienstleistungen,die orientiert am Hilfebedarf konkreter Klientinnenund Klienten, eingebunden in die Systeme sozialer Sicherungsowie in professionalisierter Weise durch Helfende,sog. leistungserbringende Personen („Leistungserbringer“),erfolgen. 81„Zugang“ hängt, wie dargelegt (Teil 1, B.), von Normprogrammenund der Normimplementation ab, die in ihremZusammenwirken die effektive Chance steuern, sozialeDienstleistungen zu nutzen. „Problem“ ist jedes „Zugangshindernis“,also alles, was den Zugang erschwert, also dieChance auf schnelle und verlässliche Hilfe beeinträchtigt.Ein solches Verständnis von „Zugang“, das Normen nichtisoliert, sondern im Kontext aus der Perspektive dereffektiven Wirksamkeit betrachtet, ist aus der international-,insbesondere der europarechtlichen Diskussion übersoziale Grundrechte bekannt, wo der real – nicht nur aufder Oberfläche des Normtextes – garantierte Zugang(„access“) zu sozialen Dienstleistungen schon seit längeremproblematisiert wird. 82 Zugangsrechte im Bereich dersozialen Dienste kennt beispielsweise auch die EuropäischeSozialcharta des Europarates 83 und, ihr folgend,auch die Europäische Grundrechtecharta der EuropäischenUnion (EU). 84 Auch im Kontext der InternationalenBeziehungen bzw. der Entwicklungspolitik wird der menschenrechtlichabgesicherte Zugang zu sozialen Dienstleistungenstark diskutiert. 85Der Hauptfokus der Problemanalyse liegt auf dem Sozialrecht,also jenen Normen, die sich der Definition vonLeistungsansprüchen, der organisatorischen und prozeduralenUmsetzung des Leistungszugangs sowie deren Finanzierungwidmen. Die Problemanalyse ist querschnittsartigangelegt, d. h. ein Zugangsproblem kann aufunterschiedlichen Ebenen (Definition der Leistungsansprüche,organisatorische und prozedurale Umsetzung,Finanzierung) relevant werden.81 Bäcker u. a., Sozialpolitik und soziale Lage in Deutschland, Bd. 2,4. Aufl. 2008, S. 505 ff.82 Daly, Access to social rights in Europe, Council of Europe, Strasbourg2003; Cholewinski, Study on obstacles to effective access of irregularmigrants to minimum social rights, Council of Europe, Strasbourg2005; Becker (eds.), Access to social security for non-citizensand informal sector workers, Sun Press, Stellenbosch 2008.83 S. insb. Art. 12 („Recht auf Soziale Sicherheit“) der EuropäischenSozialcharta des Europarates, http://conventions.coe.int/treaty/ger/treaties/html/035.htm (abgerufen am 30.1.2012).84 S. insb. Art. 34 GRCh („Soziale Sicherheit und soziale Unterstützung“),Amtsblatt der EU 2007, C 303/1; s. insb. Art. 34 Abs. 1GRCh: „Die Union anerkennt und achtet das Recht auf Zugang zuden Leistungen der sozialen Sicherheit […].“ Dazu Nußberger, Kommentierungzu Art. 34, in: Tettinger/Stern (Hrsg.), Kölner Gemeinschaftskommentarzur Europäischen Grundrechte-Charta, 2006,S. 566–585; Marauhn, Recht auf soziale Sicherheit und Unterstützung,in: Heselhaus/Nowak (Hrsg.), Handbuch der EuropäischenGrundrechte, 2006, S. 631–647.85 S. hierzu etwa den Tagungsband „Soziale Sicherung in Entwicklungs-und Schwellenländern. Grundlage einer gerechten Gestaltungder Globalisierung“, Policy-Workshop 19.6.2008, Berlin, im Auftragdes Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit undEntwicklung, hrsgg. von InWEnt – Internationale Weiterbildung undEntwicklung gGmbH, Bonn, April 2009, http://www.inwent.org/imperia/md/content/a-internet2008/ef/report_soziale_sicherung_final.pdf (abgerufen am 30.1.2012).II.„Reform“ – was ist gemeint? Am Beispielder Frauenhäuser, stellvertretend für dieanderen UnterstützungsangeboteReform meint nachfolgend alle Maßnahmen, die sich aufeinen verbesserten Zugang von gewaltbetroffenen Frauen(und ihren Kindern) zu Frauenhäusern beziehen, also alleMaßnahmen, die Zugangshindernisse entweder abbauenoder ganz beseitigen. Dies können zum einen Änderungeneinzelner Gesetze sein, die die Leistungen, das Verfahrenoder die Finanzierung betreffen. Hinzu kommenaber z. B. auch veränderte Verwaltungsvorschriften oderVereinbarungen, die fortentwickelt werden und u. U. alsMuster dienen können.Im Mittelpunkt stehen die Frauenhäuser. Es bestehenzwar vielfältige weitere Unterstützungsangebote, diesesind jedoch – anders als Frauenhäuser – nicht in vergleichbarerWeise rechtlicher Regulierung unterworfen.Das Netz an rechtlichen Normierungen, mit dem dieFrauenhäuser fertig werden müssen, ist dichter und komplexerund damit anfälliger für Zugangsprobleme, wie sieim Folgenden beschrieben werden. Soweit es um die Finanzierungsproblemegeht, bestehen die Probleme, diefür Frauenhäuser gelten, jedenfalls z. T. in vergleichbarerWeise auch bei den weiteren Unterstützungsangeboten.Allerdings dürften sich Finanzierungsprobleme fürFrauenhäuser schneller als für andere Angebote als existenziellerweisen. Dass Frauenhäuser und andere Unterstützungsangebotewie Beratungsstellen überhauptgezwungen sind, auf Finanzierungsschwierigkeiten zu reagieren,ist bei alldem das entscheidende Grundproblem.Reformen können durch den Bund oder die Länder imRahmen ihrer Zuständigkeiten eingeleitet werden. DerGutachtenauftrag bezieht sich auf die Analyse bundesgesetzlicherZugangsprobleme, was nicht ausschließt, dassauch aus Ländersicht Gestaltungsoptionen benannt werdenkönnen; darauf ist am Ende des Gutachtens, wenn derverfassungsrechtliche Rahmen für Gestaltungsoptionenmarkiert wird, zurückzukommen. 86Auf der Grundlage des hier zugrunde gelegten Rechtsverständnisses,das „Recht“ nicht auf geänderte Gesetzestextereduziert, ist der Blick also nicht nur auf die imBundesgesetzblatt veröffentlichten Texte und deren Änderbarkeitzu richten. Recht kann auch unterhalb desBundesgesetzblatts – z. B. durch auslegungsveränderndeVerwaltungsvorschriften – verändert werden. Reformmeint im Folgenden hauptsächlich die punktuelle Reformbestehender Gesetzes- und sonstiger für das thematischeFeld relevanter Regelwerke. Dieser Ansatz der punktuellenKlarstellung und Ergänzung entspricht auch der Positionder Konferenz der Gleichstellungs- und Frauenministerinnen/-minister,-senatorinnen/-senatoren (GFMK). 8786 Dazu unten Teil 3, B.87 In diesem Sinne hat die GFMK die Bundesregierung gebeten, „durchklarstellende Regelungen in den entsprechenden Leistungsgesetzendie derzeit bestehenden Finanzierungsprobleme für gewaltbetroffeneausländische Frauen zu beseitigen“, 19. GFMK am 18./19.6.2009,Beschluss zu TOP 5.13 „Finanzierungssicherheit in Frauenhäusernfür schutzsuchende Frauen unabhängig von ihrer Herkunft“, http://www.stmas.bayern.de/frauen/beauftragte/fmk09bil.pdf (abgerufenam 30.1.2012).