Eindrapport Lessen Uit Recente Arbeidsmigratie - Tweede Kamer

4 Artikel 45 van het Verdrag betreffende de
werking van de EU (VWEU) bepaalt dat het
verkeer van werknemers in de Unie vrij is. De
lidstaten verplichten zich «... elke discriminatie
op grond van de nationaliteit tussen de
werknemers der lidstaten, wat betreft de
werkgelegenheid, de beloning en de overige
arbeidsvoorwaarden...» af te schaffen.
Beperkingen van de vrijheid werk te accepteren
in een andere lidstaat, zich vrij te
verplaatsen op het grondgebied van de Unie
of er te verblijven nadat men een betrekking
heeft vervuld, zijn alleen maar toegestaan «uit
hoofde van openbare orde, openbare
veiligheid en volksgezondheid...». Op grond
van art 49 e.v. Verdrag Werking van de
Europese Unie hebben burgers van de Unie
het recht zich vrij te verplaatsen binnen de
Unie en te verblijven op het grondgebied van
de lidstaten. In de preambule van het Verdrag
van Lissabon geven de Lidstaten aan
«...vastbesloten te zijn het vrije verkeer van
personen te vergemakkelijken ...».
5 De economische kloof uit zich onder meer in
de inkomensverschillen. De nieuwe lidstaten
verdienen per persoon gemiddeld 40 procent
van het inkomen van de burgers in de oude
lidstaten. Eurostat (2004): GDP per capita in
Purchasing Power Standards (PPS).
6 Dit was niet nieuw. Een overgangsfase werd
ook gehanteerd toen Griekenland in 1981 en
Portugal en Spanje in 1986 lid werden van de
EU. Voor Griekenland gold een overgangstermijn
van zes jaar; voor Spanje en Portugal
was een termijn van zeven jaar overeengekomen
die uiteindelijk werd bekort tot zes jaar
omdat de migratie uit beide landen achter
bleef bij de verwachtingen. Het overgangsregime
gold bij deze toetredingen overigens
EU breed en de toepassing van overgangsmaatregelen
werd niet zoals in 2004 overgelaten
aan de individuele lidstaten.
7 Hoge raad voor de werkgelegenheid (2006).
2 INLEIDING EN VERANTWOORDING
2.1 Aanleiding onderzoek
In mei 2004 traden tien landen uit Midden- en Oost-Europa toe tot de
Europese Unie (EU). Met de toetreding van Polen, Tsjechië, Slowakije,
Litouwen, Letland, Estland, Hongarije, Slovenië, Cyprus en Malta tot de
EU werd een belangrijke stap gezet om een einde te maken aan de deling
van het Europese continent in Oost en West. In 2007 volgde Bulgarije en
Roemenië.
De uitbreiding van de EU betekende een vergroting van de interne markt,
75 miljoen nieuwe burgers, nieuwe afzetgebieden en investeringsmogelijkheden.
Bij de Europese interne markt hoort het recht van vrij verkeer
voor werknemers en het recht van vrije vestiging. Naast vrij verkeer van
kapitaal en diensten, worden zij gerekend tot de vrijheden die constituerend
zijn voor de EU. 4
In veel lidstaten van de oude Unie (EU-15) ontstond echter bezorgdheid
over de grote economische kloof tussen de toetreders en de leden en de
mogelijke groei van de migratie. 5 De EU-15 achtte een directe toepassing
van het recht van vrij verkeer onwenselijk, uitgezonderd voor Malta en
Cyprus. Zij kregen gelijk toegang tot vrij verkeer. In de toetredingsverdragen
met de kandidaat-lidstaten werd de mogelijkheid van een tijdelijke
beperking van het recht van vrij verkeer van werknemers opgenomen. 6
Lidstaten konden voor twee jaar (eerste fase) overgangsmaatregelen
nemen met een mogelijke verlenging van drie jaar (tweede fase) en bij de
dreiging van ernstige verstoringen van de arbeidsmarkt nog eens twee
jaar (derde fase); in totaal dus voor maximaal zeven jaar.
In de praktijk betekende dat meestal een vergunningsplicht voor burgers
uit de nieuwe lidstaten. Met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk,
Ierland en Zweden maakten in 2004 alle oude lidstaten gebruik van de
mogelijkheid het vrije verkeer van werknemers te beperken. De verdragen
kennen bovendien een zogenaamde standstill bepaling, dat wil zeggen
een verbod om op bepaalde gebieden nieuwe beperkingen in te voeren.
Bovenop de beperkingen van het vrije verkeer van werknemers besloten
alleen Duitsland en Oostenrijk tot overgangsmaatregelen voor het vrije
verkeer van diensten. In bepaalde sectoren verhinderden zij de
detachering van werknemers uit de toetredende landen, bijvoorbeeld in
de bouw en schoonmaaksector. Nog vóór het einde van de tweede fase
boden de meeste oude lidstaten werknemers uit de Midden- en
Oost-Europese lidstaten vrije toegang tot hun arbeidsmarkt. In Nederland
werd de verplichting een tewerkstellingsvergunning aan te vragen per
1 mei 2007 afgeschaft. Alleen België, Duitsland en Oostenrijk gingen de
derde fase van overgangstermijnen in. Hun overwegingen hierbij hadden
betrekking op de arbeidsmarkt, met name de kostenvoordelen van
gedetacheerden en zelfstandigen. 7
Per 1 mei 2011 is het vrije verkeer voor werknemers uit de in 2004
toegetreden landen een feit.
Voor Bulgarije en Roemenië, die in 2007 toetraden tot de EU, gelden
dezelfde bepalingen voor het vrije werknemersverkeer als in de verdragen
met de acht Midden- en Oost-Europese lidstaten. Finland, Zweden, Polen,
Tsjechië, Slowakije, Litouwen, Letland, Estland, Slovenië en Cyprus
stelden direct na toetreding hun arbeidsmarkt open voor Roemenen en
Bulgaren. Griekenland, Spanje en Portugal volgden op 1 januari 2009.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 680, nr. 4 21