EKONOMSKI I FISKALNI PROGRAM ZA CRNU GORU <strong>2007</strong>–20103.2. Kvalitet javnih finansijaAktivnosti usmerene u poboljšanje kvaliteta javnih finansija u Crnoj Gori u poslednjoj godini moguće je u osnovi podijelitiu dva sklopa. Prvi sklop predstavljaju promjene odnosno dopune <strong>za</strong>konodavnog okvira, a drugi segmenat predstavlja implementacijarazličitih aktivnosti usmjerenih u poboljšanje kvaliteta rada i samih procedura ve<strong>za</strong>nih na <strong>program</strong>iranje i reali<strong>za</strong>cijujavnih finansija.U oblasti <strong>za</strong>konodavstva značajnog <strong>za</strong> podi<strong>za</strong>nje kvaliteta javnih finansija posebno valja istaknuti sljedeća <strong>za</strong>konodavna akta.Prvi su Izmjene i dopune Zakona o budžetu kojima se nadopunjava „organski” Zakon o budžetu usvojen još 2001. godine. Tim<strong>za</strong>konom potrošnja bilo kog iznosa sredstava ili njihova upotreba na način drugačiji od onog predviđenog usvojenim godišnjimZakonom o budžetu <strong>za</strong> tu godinu bila je <strong>za</strong>branjena, a korišćenje sredstava iznad dozvoljenog nivoa smatra se krivičnim djelom.U <strong>2007</strong>. godini donesene su Izmjene i dopune <strong>za</strong>kona o budžetu čiji je integralni dio postao dosadašnji Zakon o javnom dugu, definisanoje integrisanje i transformacija van-budžetskih fondova u državne fondove, utvrđena je detaljnija procedura donošenja budžetalokalnih samouprava i kontrola trošenja sredstava na lokalnom nivou, definisana implementacija Kapitalnog budžeta itd.Drugi <strong>za</strong> kvalitet crnogorskih javnih finansija značajan pravni akt je predlog Izmjena i dopuna Zakona o finansiranju lokalnesamouprave. Tim aktom bi trebalo da se promijeni u 2003. godini donesen Zakon o finansiranju lokalne samouprave kojim sudefinisana prava i obave<strong>za</strong> lokalnih samouprave po pitanju planiranja budžeta, izvora primitaka, izdaci po namjenama, sistemfinansijskog izjednačavanja opština (Egali<strong>za</strong>cioni fond) itd. Predviđene Izmjene i dopune treba da obezbijede kvalitetnije izvorefinansiranja opštinskih budžeta, <strong>za</strong>konska rešenja usaglase sa rešenjima iz Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, dodatno razradekriterijume <strong>za</strong> raspodjelu sredstava iz Egali<strong>za</strong>cionog fonda, smanji fiskalno opterećenje privrede itd.Sem dopuna <strong>za</strong>konodavnog okvira u toku je i implementacija sljedećih značajnih projekata koji će doprineti boljem kvalitetuupravljanja javnim finansijama u Crnoj Gori.• Srednjoročni budžetski okvir; Pretpostavka <strong>za</strong> koncipiranje i primjenu srednjoročnog budžetskog okvira je reforma procesapripreme i planiranja budžeta i uvođenje finansijskih limita <strong>za</strong> budžetske korisnike u višegodišnjem periodu. Budžetskeaproprijacije <strong>za</strong> višegodišnji period bi se bazirale na strateškim dokumentima Vlade i pojedinih resornih ministarstava u „skladusa <strong>fiskalni</strong>m” okvirom ukupne javne potrošnje. Na taj način bi se uveo metod „odozgo na dolje” u procesu pripreme i planiranjabudžeta. Implementacija podrazumijeva uspostavljanje limita u srednjoročnom periodu u kumulativnom iznosu, po ekonomskojklasifikaciji, i po budžetskim korisnicima dok bi i detaljan pregled troškova bi preciziran godišnjim <strong>za</strong>konima o budžetu.Ključna prednost uvođenja srednjoročnog budžetskog okvira ogleda se u stabilnijoj i održivoj fiskalnoj politici, većem kapacitetu<strong>za</strong> regulisanje budućih budžetskih efekata/rezultata i poboljšanoj mogućnosti Vlade da izvrši alokaciju resursa u sklopu <strong>program</strong>ai organi<strong>za</strong>cionih jedinica, u skladu sa svojom politikom i prioritetima.• Konsolidovanje budžetske strukture; Da bi se postigla neophodna efikasnost upravljanja javnim finansijama planira seuključivanje državnih fondova u budžet Države, kao i konsolidovanje javne potrošnje uključivanjem regulatornih agencija i javnihpreduzeća u dijelu obrazloženja budžeta. Takođe, veća pažnja će biti posvećena funkcionalnoj analizi i strukturi budžeta. Usrednjem roku predviđa se smanjenje broja direktnih korisnika budžetskih sredstava uz povećanje odgovornosti Ministarstava<strong>za</strong> koordinaciju budžetskog procesa i budžetskih korisnika u sektoru njegovih nadležnosti.• Nastavak implementacije Kapitalnog budžeta <strong>Crne</strong> <strong>Gore</strong>; Nastavak implementacije Kapitalnog budžeta <strong>Crne</strong> <strong>Gore</strong> uzuvođenje obaveznih aproprijacija <strong>za</strong> dvogodišnji period u Zakonu o budžetu <strong>Crne</strong> <strong>Gore</strong> <strong>za</strong> 2009. godinu. U prvoj polovini 2008.godine predviđa se uvođenje plana petogodišnjih kapitalnih investicija <strong>Crne</strong> <strong>Gore</strong> na osnovu kojeg će biti predlagan i dvogodišnji<strong>za</strong>kon o kapitalnom budžetu. U tom cilju predviđa se formiranje baze podataka o svim projektima, koji su pove<strong>za</strong>ni sa budžetom.Time bi se postigla adekvatna anali<strong>za</strong> <strong>fiskalni</strong>h rizika, kao i poboljšao proces donošenja odluka kod izbora prioriteta.Usvajanje novog <strong>za</strong>kona o koncesijama i privatno javnom partnerstvu će biti značajan regulatorni okvir <strong>za</strong> upravljanje jednimdijelom investicija.• Nastavak implementacije <strong>program</strong>skog budžeta; Kod implementacije <strong>program</strong>skog budžeta u Crnoj Gori <strong>za</strong>stupljenje model Budžetskog <strong>program</strong>a koji predstavlja glavnu aktivnost (<strong>program</strong>) ili grupu aktivnosti (pot<strong>program</strong>i) koji se realizujepreko potrošačkih jedinica. Uvedena su dva nivoa primjene <strong>program</strong>skog budžeta koji se iskazuju preko <strong>program</strong>a i pot<strong>program</strong>a.Reformom <strong>program</strong>skog budžeta planira se uvođenje logične <strong>program</strong>ske klasifikacije <strong>za</strong> cjelokupan budžet, kao i pripremaIT sistema <strong>za</strong> monitoring i izvršenje budžeta prema <strong>program</strong>skoj strukturi. Prela<strong>za</strong>k sa linijskog na <strong>program</strong>ski budžet predviđase u 2008. godini, tako da bi budžet <strong>za</strong> 2009. godinu bio pripremljen sa <strong>program</strong>skom strukturom. Potpuna implementacija<strong>program</strong>skog budžeta, koja uključuje indikatore i potpunu primjenu metoda „odozgo na dolje” u procesu pripreme i planiranjabudžeta, predviđa se u srednjem roku.• Upravljanje javnim dugom; Javni dug <strong>Crne</strong> <strong>Gore</strong> je <strong>za</strong>hvaljujući uspješnom re<strong>program</strong>iranju naslijeđenog duga, kao i prihodimaod privati<strong>za</strong>cije znatno smanjen u poslednjim godinama. Na kraju 2006. godine javni dug je smanjen na 701,1 mil. € ili32,2% BDP-a uz visoke državne depozite kod banaka i Centralne Banke <strong>Crne</strong> <strong>Gore</strong> (CBCG). U uslovima povoljne likvidnosti<strong>Vlada</strong> je smanjila na minimum <strong>program</strong> emisije državnih <strong>za</strong>pisa. Novo <strong>za</strong>duživanje se uglavnom vrši u cilju finansiranja projekataiz međunarodnih finansijskih institucija i to pretežno evropski. Neizmirene obaveze prema dobavljačima su amortizovane,dok se nove obaveze ne kumuliraju. Međutim, obaveze po osnovu restitucije su sa druge strane uticale na značajno povećanjedomaćeg duga, ali ne na nivou koji bi ugrozio fiskalnu održivost sistema javnih finansija u Crnoj Gori.60
3.3. Struktura javnih finansijaKljučna izmjena u 2008. godini u odnosu na prethodne godine odnosi se na Izmjene i dopune „organskog” <strong>za</strong>kona o budžetu.Naime, od 1. januara 2008. godine, dosadašnji van-budžetski fondovi (Fond penzijsko-invalidskog osiguranja, Fond <strong>za</strong> zdravstvenoosiguranje, Zavod <strong>za</strong> <strong>za</strong>pošljavanje <strong>Crne</strong> <strong>Gore</strong>, Fond <strong>za</strong> obeštećenje i Fond <strong>za</strong> razvoj CG) postaće državni fondovi i bićeuključeni u budžet Države. Fondovi socijalnog osiguranja (PIO, Zdravstvo i ZZZ) do sada su uključivani u konsolidovani bilansjavne potrošnje, a preostala dva fonda su po prvi put uključena u bilanse javne potrošnje.Time je prethodna razgranata struktura javnih finansija koju su činili: centralni budžet, budžeti socijalnih fondova i lokalnesamouprave, <strong>za</strong>jedno budžetima Fonda <strong>za</strong> razvoj i Fonda <strong>za</strong> restituciju 25 objedinjena u sljedeću strukturu:• Budžet Vlade <strong>Crne</strong> <strong>Gore</strong>• Budžeti lokalne samouprave (grad Podgorica i 20 opština)Budžet Vlade CG se finansira iz sljedećih izvora: tekući prihodi (prihodi od pore<strong>za</strong>, doprinosa, taksi, naknada i ostalih tekućihprihoda), po<strong>za</strong>jmice i krediti iz domaćih i inostranih izvora, donacije iz zemlje i inostranstva i prihod od privati<strong>za</strong>cije i prodajeimovine.Lokalne samouprave se finansiraju iz: sopstvenih izvora (lokalni porezi, takse i naknade), ustupljenih prihoda od strane republičkogbudžeta (10% pore<strong>za</strong> na dohodak fizičkih lica, 50% pore<strong>za</strong> na promet nepokretnosti i 30% koncesionih naknada), Egali<strong>za</strong>cionifond, po<strong>za</strong>jmice i krediti i prihodi od privati<strong>za</strong>cije i prodaje imovine.Finansijsko izravnanje, odnosno ujednačavanje finansiranja opština vrši se preko Egali<strong>za</strong>cionog fonda. Sredstva Egali<strong>za</strong>cionogfonda obezbjeđuju se iz prihoda od pore<strong>za</strong> na dohodak fizičkih lica u visini od 10% tih prihoda i 20% od naplaćenih prihodapo osnovu pore<strong>za</strong> na promet nepokretnosti. Sredstva se izdvajaju na poseban račun Egali<strong>za</strong>cionog fonda. Sredstva Egali<strong>za</strong>cionogfonda koriste se u vidu egali<strong>za</strong>cionih i stimulativnih dotacija u srazmjeri 90%/10%.Budžet <strong>Crne</strong> <strong>Gore</strong> sadrži tekući i kapitalni budžet, ustanovljava se i vodi Konsolidovani račun trezora preko kojeg se vršesve uplate i isplate, utvrđuje se upotreba budžetskog suficita i izvori finansiranja budžetskog deficita i dr. Predviđeno je da seplaniranje budžeta države <strong>za</strong>sniva na projekcijama ekonomskog razvoja, makroekonomske stabilnosti, ekonomskoj politici, na<strong>za</strong>konima i drugim propisima.Za izvršenje budžeta odgovoran je ministar finansija, a <strong>za</strong> <strong>za</strong>konito korišćenje sredstava u potrošačkim jedinicama odgovoranje budžetski izvršilac. Pored toga, propisane su norme o preusmjeravanju sredstava planiranih budžetom do iznosa od 10%,načinu korišćenja sredstava tekuće i stalne rezerve i dr.Ministarstvo finansija priprema Nacrt <strong>za</strong>kona o <strong>za</strong>vršnom računu budžeta države i dostavlja ga Vladi. Pri tome <strong>za</strong>vršni računsadrži Izvještaj Državne revizorske institucije o <strong>za</strong>vršnom računu, početno i <strong>za</strong>vršno stanje Konsolidovanog računa trezora, pregledizvršenih odstupanja u odnosu na planirane iznose, izvještaj o uzetim <strong>za</strong>jmovima, izvještaj o izdacima budžetskih rezervi iizvještaj o garancijama.25 Budžeti Fonda <strong>za</strong> razvoj i Fonda <strong>za</strong> restituciju prethodno nijesu bili obuhvaćeni konsolidovanim bilansima javne potrošnje.61
Change language