Rega-17 (sem issn) - Cepal

Méndez, E. Z.Mercado de aguas: viabilidad y potencialidades de un instrumento para la reforma de lagestión hídrica en el Perú11Por ejemplo, en el sector industrial se creó la comunidadlaboral con participación de los trabajadores en las decisionesde las empresas.ma de acceso al recurso que afecta a estas actividadesfrente a los usos poblacional y agrario.Cabe señalar que en el esquema de la ley, noson posibles las reasignaciones voluntarias entreusuarios de agua. Por ejemplo, si un usuarioagrario decidiera traspasar parte o toda su dotaciónde agua a otro usuario, estaría cayendoinmediatamente en causal de caducidad de sulicencia al probarse que realmente no “necesita”su dotación en el contexto del PCR.De otro lado, toda reasignación de aguarequiere de un acto administrativo específicoen el cual si hay cambio en algún atributo básicode la licencia, como la ubicación, el titularo el uso, se requiere de la emisión de unanueva licencia. Este cambio de licencia, sinembargo, no puede implicar ningún beneficioeconómico para el titular anterior en lamedida que no tiene realmente un “derecho”a apropiarse de este beneficio al no ser propietariodel agua. Es claro que en este contextono puede operar un mercado de aguas, el cualse basa precisamente en que algunos o todoslos atributos del derecho de agua puedan servalorizados y apropiados por los titulares. Estaposibilidad fue implícitamente descartada enel ordenamiento legal derivado de la ley deaguas de 1969 en concordancia con el modeloideológico prevaleciente en la época en uncontexto de reforma agraria y otras intervencionesestatales 11 para regular y limitar la propiedadprivada en el país.Igualmente, el propio esquema de las Planesde Cultivo y Riego genera incentivos perversospara el uso eficiente del agua porquelos agricultores que declaran la instalación decultivos con mayor uso de agua tienden a recibiruna mayor dotación asegurada. Este sistemaes menos eficiente y equitativo que uno endonde cada agricultor tiene una dotación establecida(por ejemplo un promedio histórico)y es en base a ella que decide que sembrar.En general, bajo la actual legislación la autoridadde aguas y sus diferentes instancias tienenamplios poderes para cambiar las condicionesde acceso al recurso en función de criteriosbastante difusos referidos al “interés social”o a criterios técnicos que son costosos demedir o establecer en situaciones concretas.Todo el sistema de acceso al agua y todas lasdecisiones de asignación o reasignación delagua están (teóricamente) mediados por procedimientosadministrativos.EVOLUCIÓN Y CRISIS DEL SISTEMADE ASIGNACIÓN DEL AGUA EN EL PERÚEl modelo de asignación del agua de la leyde 1969 se basó en la capacidad del Estado paraasignarla y administrarla directamente, utilizandomecanismos administrativos y limitandoal máximo la capacidad de los propios usuariospara “decidir sobre el agua” 12 .Es evidente que la capacidad de este sistemapara lograr objetivos de eficiencia, equidady sostenibilidad depende de manera crucialde la calidad y cobertura de la administraciónpública a cargo del recurso. Al respecto,existen ejemplos de modelos con amplio controladministrativo que han tenido buenos resultadosen países como Corea o Taiwán. Enese caso, el control administrativo ha sido adecuadamenteequilibrado con la participaciónde los propios usuarios organizados. En muchosotros casos, sin embargo, este tipo demodelo de control estatal centralista sobre elagua no ha tenido éxito (Wade, 1988).El sistema de asignación del agua empezó atener serios problemas en el Perú desde iniciosde la década de los 1980s, a diez años deaprobada la ley de aguas. El sector donde seevidenciaron mayores problemas fue el sectoragrario, el cual alberga a millones de agricultoresusuarios del recurso. En efecto, el modeloadministrativo creado por la ley de 1969 fuerelativamente viable en la agricultura en lamedida que existían un número relativamentepequeño de unidades productivas (cooperativasy sociedades agrarias de interés socialcreadas por la reforma agraria) a las cuales seles debía otorgar licencias o permisos. A principiosde la década de los 1980s, sin embargo,12Por ejemplo, las organizaciones de usuarios son mencionadasde manera muy escueta en algunos artículos de lanorma y se las entiende básicamente como instancias decolaboración con la autoridad administrativa.111